03-01-2022

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Droit de manifester et liberté d’expression

Par Danielle Tartakowsky, professeur émérite d’histoire contemporaine, université de Paris 8
La liberté de manifester découle de la liberté d’expression. En France sa reconnaissance est pourtant le résultat d’exigences de maintien de l’ordre plus que d’une volonté d’étendre les libertés. Et depuis quelques années sa légitimité est remise en cause à la fois dans le discours politique et dans les pratiques de maintien de l’ordre.
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Une longue absence de statut

Au début des années 1880, les républicains victorieux édictent un certain nombre de libertés démocratiques, dont la liberté d’expression par voie de presse et de réunion, mais opposent un refus à ceux qui voudraient leur adjoindre la liberté de manifester. Celle-ci est indirectement abordée dans le cadre de la loi relative à l’organisation municipale du 5 avril 1884. Son article 97, qui charge les maires d’assurer « la sûreté et la commodité du passage dans les rues », leur confie « le soin de réprimer, de punir les délits contre la tranquillité », en stipulant, entre autres, les « lieux d’assemblées publiques et les attroupements » et d’assurer « le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements », dont les « réjouissances et cérémonies publiques ». Mais le maire qui peut ainsi « interdire sur la voie publique les chants, les musiques, les rassemblements, les cris, le stationnement, les manifestations, les processions, etc. » peut aussi bien les autoriser ou, du moins, les tolérer. En pratique, le degré de tolérance accordée aux cérémonies religieuses et aux cortèges jugés « traditionnels » fluctue en fonction des configurations politiques locales. A Paris et à Lyon, soumis à un statut d’exception, ces compétences, respectivement dévolues au préfet de police et au préfet, relèvent directement de l’exécutif en limitant la tolérance à presque rien.

Ce sont les exigences du maintien de l’ordre, non celle d’une garantie des libertés, qui valent aux cortèges d’être progressivement reconnus et traités comme des objets spécifiques, requérant un traitement qui le soit aussi.

Une approche nationalisée, centrée sur l’ordre

Au sortir de la guerre, la France est le premier État à se doter d’une force spécialisée dans le maintien de l’ordre, sous l’espèce de gendarmes mobiles, constitués en 1921 et devenus opérationnels en 1926-27. Un pas plus décisif est franchi suite à la multiplication des affrontements dans l’espace public consécutifs à la crise ouverte en février 1934. Un décret-loi est adopté en octobre 1935 après que des manifestations de travailleurs de l’État se soient soldées par cinq morts, à Brest et Toulon. Il soumet « tous cortèges, défilés et rassemblements de personnes, et, d’une façon générale, toutes manifestations sur la voie publique » à l’obligation d’une déclaration préalable, en en dispensant « les sorties sur la voie publique conformes aux usages locaux ». La déclaration doit être faite à la mairie de la commune sur le territoire desquelles la manifestation doit avoir lieu, trois jours francs au moins et quinze jours francs au plus avant la manifestation. A Paris, pour les communes du département de la Seine et les villes où est instituée la police d’État, elle doit être soumise, ici, au préfet ou au sous-préfet, et là, à la préfecture de police, l’autorisation ou l’interdiction demeurant, partout, en dernier ressort, de la compétence des préfets. Les organisateurs qui ne se conformeraient pas aux dispositions légales ou passeraient outre l’interdiction sont passibles de peines d’amende ou de prison.

Ces dispositions destinées à maîtriser les usages politiques de la rue n’en confèrent pas moins du même coup à la manifestation le statut dont elle était jusqu’alors dépourvue. Elles créent les conditions d’une négociation de l’itinéraire, aux fins de pouvoir le gérer et de disposer d’interlocuteurs et, du même fait, celles d’une possible approche de la manifestation en termes de co-construction.

Durant les décennies suivantes, la manifestation affirme d’autant mieux sa légitimité qu’elle cesse de jouer le moindre rôle dans la naissance ou la mort des régimes qui se succèdent. Elle s’impose au contraire, en mai 1968 comme déjà en février 1934, pour une modalité de gestion des crises majeures du système politique dans le cadre du régime existant. Sans que son statut n’en soit pour autant modifié.

L’entrée tardive de la liberté de manifester dans le droit français.

Les organismes internationaux de protection des droits de l’homme nés de l’après-guerre ont associé étroitement la liberté de manifestation à la démocratie en considérant la première pour une condition essentielle de l’existence de la seconde et, réciproquement, cette dernière pour le fondement direct de celle-là. Aussi cette liberté, tenue par eux comme une forme de concrétisation d’autres libertés dont celles d’expression, de pensée de conscience et de religion ou d’association, a-t-elle fait l’objet d’une reconnaissance ferme et généralisée en droit international des droits de l’Homme. Ce n’est pourtant qu’en 1995 qu’elle entre furtivement dans le droit français.

En décembre 1994, le projet de loi d’orientation et de programmation relative à la sécurité, à l’origine d’un changement de paradigme au regard des libertés, énonce dans son premier article, que « La sécurité est un droit fondamental et l’une des conditions de l’exercice des libertés individuelles et collectives ». Son article 16 qui modifie le décret d’octobre 1935 lui vaut d’être déféré au Conseil constitutionnel. Dans sa décision du 18 janvier 1995, celui-ci se fonde sur « la liberté individuelle, la liberté d’aller et venir et le droit d’expression collective des idées et opinions » pour consacrer, pour la première fois, au détour d’une énumération, la liberté de manifester sans employer toutefois cette expression. Le décret d’octobre 1935 était un texte d’ordre et non de liberté. La liberté de facto garantie ici résulte à son tour d’un texte initialement destiné à la limiter, non à la protéger. Cette approche diffère singulièrement de celle de la Convention européenne des droits de l’homme qui rappelle, en 1997, que « Le droit de réunion pacifique est un droit fondamental dans une société démocratique et l’un des fondements de pareille société. Comme tel, ce droit couvre à la fois les réunions privées et les réunions sur la voie publique ». Pareillement, de la Charte des droits de l’Union européenne qui, en mars 2010, énonce que « toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion [et que] ce droit implique […] la liberté de manifester […] sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé. »

Cette liberté se révèle fragile. Le lent processus de légitimation de la manifestation n’a pas exclu des séquences d’interdictions et de répression, durant la guerre d’Algérie en premier lieu. La décision du conseil d’État n’exclut pas davantage des évolutions qui lui contreviennent. Un tournant s’amorce à partir de 2003, quand Jean-Pierre Raffarin déclare que « ce n’est pas la rue qui gouverne », suivi par tant d’autres. Il s’amplifie à partir de 2005, quand la doctrine du maintien de l’ordre se transforme, à l’origine des « usages disproportionnés de la force » devenus la règle et se voit codifié via la proclamation de l’état d’urgence en 2017 puis la loi du 19 avril 2019.

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