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Nouveau management public

ENTRETIEN AVEC AGNÈS PÉLAGE 26 octobre 2009

Maître de conférence en sociologie à l’IUFM de Versailles, depuis 1998, Agnès Pélage est aussi chercheur au laboratoire « PRINTEMPS » (« Professions-Institutions-Temporalités », http://www.printemps.uvsq.fr/). Elle a consacré sa thèse de doctorat, Devenir proviseur : de la transformation du modèle professionnel aux logiques d’accès à la fonction de direction (1), aux chefs d’établissement du second degré.

Chef d’établissement du second degré : un métier méconnu.

Pourquoi avoir choisi de mener des travaux sur la fonction de personnel de direction d’EPLE (établissements publics locaux d’enseignement) ?

Agnès Pélage – J’ai repris des études de sociologie sous la direction de Claude Dubar après avoir occupé brièvement les fonctions de CPE (Conseiller Principal d’Éducation) dans un établissement scolaire. J’avais gardé de cette courte expérience professionnelle des interrogations concernant la fonction de personnel de direction qui me semblait mal connue et à propos de laquelle on a peu écrit. Mon DEA portait par ailleurs sur les « rapports sociaux de sexe », sur la dynamique professionnelle des carrières féminines. Or le système éducatif et ses transformations n’avaient jamais été regardés sous cet angle. C’est donc cette nouvelle perspective d’études, liée à une trajectoire personnelle, qui a été à l’origine de mon questionnement. J’ai souhaité, qui plus est, ne pas céder aux approches politiques et me pencher sur la permanence qui s’inscrit dans l’histoire des chefs d’établissement. Certes, la massification scolaire a entraîné des transformations dans la fonction de personnel de direction ; mais certains éléments demeurent constants, notamment la notion de « crise de recrutement ».

Il se trouve en effet que le début de mes recherches a coïncidé avec le mouvement de contestation de 1994 : à l’époque, les chefs d’établissement étaient descendus dans la rue pour protester contre les faibles rémunérations, les responsabilités de plus en plus lourdes – dont l’affaire du « panneau de basket » avait été le révélateur (2) – et la difficulté à trouver des candidats aux postes de proviseur ou principal.

En remontant le temps et en m’intéressant au métier des personnels de direction depuis le XIXème siècle, plus précisément depuis le décret de 1806, je me suis aperçue que l’histoire des chefs d’établissement du second degré a toujours été marquée par la crise de recrutement. Dès 1840, on a commencé à en rabattre sur les exigences, pour attribuer les postes de « Directeurs » à des enseignants dont le grade était peu élevé. Si bien qu’à la fin du XIXème siècle, un conflit a éclaté entre la société des agrégés et les chefs d’établissement, les premiers supportant mal d’être dirigés par moins gradés qu’eux.

Les choses ont pourtant évolué, puisque des enseignants titulaires de l’agrégation se présentent au concours de personnel de direction...

Agnès Pélage – Bien évidemment, le métier a changé, mais le modèle professionnel des chefs d’établissement est fait de continuité aussi bien que de ruptures. La difficulté de l’Institution à recruter des personnels gradés est une constante et la section du concours en deux catégories, C1 pour les agrégés et C2 pour les certifiés ou assimilés, vient de là.

En menant recherches et enquêtes de terrain pour préparer ma thèse dans les années 1990, j’ai constaté que les personnels de direction étaient majoritairement d’anciens PEGC (Professeurs d’Enseignement Général de Collège), PLP (Professeurs de Lycée Professionnel) ou instituteurs passés au collège ; bref qu’ils avaient fait partie des enseignants du secondaire les moins gradés ou, s’agissant des CPE, de ceux qui avaient le moins de perspectives de carrières – puisqu’il n’existe pas d’agrégation pour ce dernier corps. Diriger un établissement scolaire quand on est peu diplômé est extrêmement valorisant et permet d’obtenir une certaine reconnaissance...
L’institution se devait cependant de recruter des personnels qui tenaient la route. Elle s’est donc efforcée de refaçonner le modèle professionnel des chefs d’établissement, en créant le statut de « personnel de direction d’EPLE » en 1988 et en modifiant le concours. Les épreuves écrites ont vite été abandonnées, faute de candidats capables de répondre à leurs exigences. Mais le concours a été transformé de façon à créer un corps spécifique autonome pour diriger des établissements spécifiques de façon autonome.

Depuis le protocole d’accord signé par le SNPDEN (Syndicat National des Personnels de Direction de l’Éducation Nationale) et le ministre de tutelle, en novembre 2000, le métier de chef d’établissement du second degré a encore beaucoup évolué. Il connaît aujourd’hui un regain d’attractivité, auprès des professeurs certifiés surtout, qui n’est peut-être pas à dissocier de la dégradation de la profession enseignante.

Quoi qu’il en soit, je conduis actuellement une recherche en collaboration avec la DEP (Direction de l’Évaluation et de la Prospective) qui m’a proposé de participer à la confection et l’exploitation d’une enquête auprès des personnels de direction recrutés en 2004. Ce travail consiste à porter le regard de la sociologie du travail sur les chefs d’établissement, à examiner ce qu’ils font, comment ils le font, avec qui et pour quelles raisons. Il permettra pour la première fois de décrire cette population méconnue, au-delà des missions qui lui sont confiées.

Comment définir le « modèle professionnel » des personnel de direction ?

Agnès Pélage – J’ai pu vérifier au cours de mes enquêtes que l’accès à la fonction de chef d’établissement suppose un détachement par rapport à la discipline enseignée, les catégories de professeurs principalement recrutés avant le protocole de 2000 (PEGC, PLP...) étant bivalents, à la différence des certifiés ou des agrégés. L’ancrage disciplinaire et l’idéal vocationnel, qui sont des axes forts du professionnel enseignant, ne sont donc pas prédominants chez les personnels de direction.

En revanche, la transformation me semble être au cœur de l’identité des personnels de direction. Par exemple, la mobilité qu’on exige d’eux permet de construire une dynamique de transformation. Les chefs d’établissement sont encouragés à demander leur mutation après 7 ans passés sur le même lieu d’exercice professionnel et ont l’obligation de le quitter au bout de 9 ans. En 2003, plus d’un chef d’établissement sur trois a demandé sa mutation, dans le but, pour beaucoup, de passer d’un poste d’adjoint à un poste de proviseur ou de principal. Dans la pratique, on réclame des personnels de direction qu’ils aillent vite. Ils ont 3 à 4 ans pour agir et ont rarement l’occasion de vérifier les effets de leur action. Ils restent le plus souvent dans le même établissement le temps d’un cycle, de la 2nde à la terminale en lycée et de la 6ème à la 3ème au collège.

Généralement, c’est au cours des six premiers mois d’exercice dans un établissement qu’un proviseur ou un principal peut amener le plus de changements. Il connaît alors une sorte de période « d’état de grâce » au cours de laquelle on attend de lui des améliorations ou des évolutions.

Ces transformations peuvent aussi être conduites à la faveur d’une crise, laquelle peut être parfois provoquée par le chef d’établissement lui-même, qui va alors à la fois se positionner et apporter des modifications dans le fonctionnement de son collège ou de son lycée.
Ainsi, la notion de crise me semble également constitutive de l’identité des chefs d’établissement. Les formations à la « gestion de la crise » sont d’ailleurs nombreuses, qui permettent de définir cette notion et, en creux, les normes du métier.

Quelle(s) difficulté(s) avez-vous rencontrée(s) lorsque vous avez mené votre travail de thèse sur les personnels de direction ? Par exemple, les chefs d’établissement étant tenus au devoir de réserve, n’a-t-il pas été parfois difficile de « libérer leur parole » ?

Agnès Pélage – Je n’ai pas rencontré de difficulté notable pour réaliser mes travaux, au contraire : les recteurs d’académies dans lesquelles je menais mes enquêtes m’ont donné accès aux dossiers professionnels des chefs d’établissements que j’allais rencontrer. J’ai pu ensuite réaliser un entretien biographique avec chacun d’entre eux. Aucun n’a refusé de se raconter, de donner sa version de sa trajectoire. En croisant les entretiens avec les dossiers, j’ai pu en apprendre beaucoup sur les personnels de direction et travailler sur les non-dits, l’implicite, notamment en ce qui concernait les trajectoires professionnelles antérieures des uns ou des autres.

Dans le cadre de la recherche que je conduis actuellement, je suis un petit nombre de personnels de direction pendant plusieurs mois ce qui me permet d’entrer dans leur pratique et de mieux appréhender leur conception du métier.
Quant au « droit de réserve », il n’a pas été un obstacle. Contrairement aux idées reçues, les chefs d’établissement sont capables d’une vraie disponibilité. Ils ont une incroyable capacité à se dire, en particulier les proviseurs qui ont une liberté de parole peut-être plus grande que les principaux, lesquels se sentent davantage soumis à la tutelle des Inspecteurs d’académie.
Les personnels de direction sont surtout très loquaces lorsqu’on aborde certains thèmes sensibles : la question de la loyauté, celle du rapport à la hiérarchie et celle des relations avec les agents ou les personnels enseignants, par exemples, sont autant de sujets essentiels pour eux. Ils s’étendent également sur des thèmes apparemment plus triviaux comme le logement de fonction qui constitue un enjeu important dans la vie des chefs d’établissement et peut devenir un facteur de tensions multiples. Sa vétusté éventuelle réveille des enjeux de reconnaissance symbolique et de statut social. Il pose aussi la question de la limite entre vie privée et familiale d’un côté et vie professionnelle de l’autre, tout en révélant les contradictions entre des convictions éducatives (faire réussir les enfants des classes populaires) et des pratiques éducatives familiales (préserver ses propres enfants de tels contextes de scolarisation). Il peut tout autant constituer une des grilles de lecture des relations professionnelles entre les différents membres de l’équipe de direction qui ont vocation à être logés.

Parmi les sujets sensibles, sans doute faut-il indiquer celui de la relation du binôme « adjoint-chef d’établissement », qui engage aussi la loyauté, et qui est au cœur des préoccupations des personnels de direction. Certaines paires fonctionnent très bien, d’autres ont plus de difficultés à se répartir les tâches, surtout si le chef est peu enclin à la délégation. La situation peut encore se compliquer quand il y a trinôme, par exemple quand un directeur de SEGPA vient compléter l’équipe de direction. Les cas de figure sont en fait très variables.

On dit souvent des enseignants qu’ils sont « seuls dans leur classe ». Pourrait-on dire d’un personnel de direction qu’il est « seul » dans son bureau ou dans son établissement ?

Agnès Pélage – On tient pour chaque corps de métier une « rhétorique professionnelle ». L’Institution dit des enseignants qu’ils sont « seuls dans leur classe », ce qui n’est pas tout à fait exact. Le travail en commun existe chez les professeurs, souvent fondé sur des liens affectifs ou une connivence disciplinaire. Mais ces pratiques sont invisibles, ce qui permet d’une certaine manière aux enseignants de préserver leur autonomie.
Il en va de même avec les chefs d’établissement : on les dit souvent « seuls », mais il existe entre eux une vraie solidarité professionnelle, aussi invisible pour le profane que le travail des enseignants. Les personnels de direction créent des réseaux extrêmement serrés, échangent des informations, mutualisent leurs ressources.
Ils peuvent cependant se sentir isolés quand ils ont à faire face à certaines responsabilités. L’Institution les encourage énormément à aller de l’avant, à monter des projets, à innover, à avoir le courage d’évaluer les personnels, de transformer, comme je l’ai dit précédemment. Mais à un certain niveau, si un chef d’établissement va trop loin, il peut être abandonné par cette même Institution et devoir gérer seul une situation difficile à vivre. Ce manque de soutien de la part de la hiérarchie peut légitimer le discours sur la solitude, mais ne doit pas occulter les relais que trouvent les personnels de direction auprès de leurs pairs, notamment dans les réunions de bassin, ou même parfois auprès de noyaux d’enseignants sur lesquels ils peuvent s’appuyer.

Qu’est-ce qui a changé, selon vous, dans la fonction de chef d’établissement scolaire secondaire, depuis le protocole d’accord signé par le SNPDEN (syndicat majoritaire de cette profession) et le ministre de tutelle, en novembre 2000 ?

Agnès Pélage – La signature du protocole d’accord a été l’occasion d’une revalorisation salariale, mais surtout d’une évolution de la formation des personnels de direction qui dure deux ans, toujours placée sous la tutelle des équipes rectorales. Les lauréats du concours de chef d’établissement et ceux des concours de gestionnaire et d’inspecteur sont en outre réunis pour une semaine de formation à Poitiers, siège de l’ESEN (École supérieure de l’Éducation nationale).

Le rapprochement des corps d’inspection et de direction qui se dessine progressivement n’a rien de surprenant : il était dans l’air depuis le rapport Monteil (3) qui préconisait que les chefs d’établissement prennent une part plus importante à l’évaluation des enseignants, ce que certains d’ailleurs n’hésitent plus à faire, en assistant plus ouvertement aux inspections. Cette pratique de plus en plus revendiquée est portée par toute une promotion de la figure professionnelle du « chef d’établissement pédagogue ». On pourrait y lire l’influence du modèle britannique d’évaluation, avec l’idée qu’un jour les personnels de l’Éducation nationale soient rémunérés de façon différenciée, « au mérite ». Mais on peut également interpréter cette participation des personnels de direction aux inspections comme un certain retour vers ce qui existait auparavant : au XIXème siècle, en effet, ils contribuaient activement à l’évaluation pédagogique des enseignants.

J’ajouterais par ailleurs que l’image du « chef d’établissement pédagogue » n’est pas uniquement fondée sur l’association des principaux et proviseurs aux inspections : l’Institution demande aussi à ces derniers de faire preuve de « courage » dans la notation des enseignants, de systématiser les entretiens annuels, de repérer les potentiels, de coordonner les enseignements, de rénover les pratiques des enseignants dans et hors la classe. Les jeunes professeurs, comme l’a montré l’enquête de Patrick Rayou et Agnès Van Zanten (4), sont très réceptifs au discours volontariste du chef d’établissement, en particulier dans les EPLE dits difficiles, même si des tensions peuvent s’installer, à terme, entre la direction et les équipes enseignantes, au nom de l’autonomie des uns et des autres. Cette figure du « chef d’établissement pédagogue » n’est que le prolongement d’un autre modèle, auquel elle s’est superposée, celui du « manager ». Car ce faisant les chefs d’établissement n’ont de cesse d’indiquer que toute leur action est pédagogique.

Pensez-vous que les personnels de direction se soient véritablement approprié le mode de fonctionnement managérial et les outils de gestion du management (projets, évaluation, indicateurs statistiques, contractualisation...) ?

Agnès Pélage – Le discours du management s’est diffusé et normalisé dans l’Éducation nationale mais aussi dans toute la fonction publique qu’il régit à présent. Pour se l’approprier, des étapes ont dû être franchies. Aujourd’hui, certains personnels de direction le maîtrisent, d’autres non. Certains vivent comme une contrainte le fait de devoir utiliser les outils du management, d’autres les considèrent comme une ressource.

Le projet d’établissement, par exemple, peut être perçu soit comme une coquille vide, soit comme un instrument de travail pertinent. Dans de nombreux établissement dits « difficiles », en raison des faibles résultats obtenus par les élèves et/ou du public scolaire composite, il fait l’objet d’un formidable déploiement d’initiatives : banalisation de journées de concertation pour le mettre en place, ateliers pour le nourrir, préparation d’actions diverses... Le résultat est-il probant pour autant ? Rien n’est si sûr, et il est souvent malaisé d’évaluer les effets d’un tel déploiement sur la réussite des élèves...

Le projet d’établissement n’en demeure pas moins un des dispositifs managériaux que doivent s’approprier les personnels de direction d’EPLE. On assiste ainsi à une uniformisation de leurs pratiques, même si chaque chef d’établissement a le sentiment de fonctionner de manière « atypique ». Leur activité est ponctuée de réunions (conseils d’administration, conseils d’enseignement...), de bilans, d’enquêtes et de statistiques fondées sur des IPES (Indicateurs pour le Pilotage des Établissements du Second degré, dont les nouvelles générations se sont véritablement emparées), toutes pratiques issues du management. Chacun ensuite développe ses propres astuces pour faire fonctionner son établissement. Mais personne n’arrive à mesurer l’impact de ces pratiques managériales sur les résultats ou la vie scolaire, quels que soient l’engagement, la disponibilité et les actions menées par les personnels. Il faudrait s’interroger sur les raisons de cet écart entre la démarche affichée et son efficience réelle.

Dans cette perspective, il se profile actuellement un défi de taille pour les chefs d’établissement : la maîtrise des TIC (Technologies de l’Information et de la Communication). Leur maniement peut être source ou pas d’angoisse. Surtout, les TIC sont un levier pour investir le rôle pédagogique : un principal ou un proviseur qui s’en empare peut décider la mise en réseau de son EPLE, la création d’une salle multimédia, l’utilisation de logiciels de saisie de notes et d’appréciations, et, partant, la redéfinition progressive des pratiques des enseignants. On observe alors dans nombre d’établissements une réelle sophistication des indicateurs de mesure de la performance scolaire des élèves, mais aussi des professeurs, à coup de tableaux statistiques, de schémas et de courbes que les chefs d’établissement hésitent de moins en moins à divulguer aux conseils d’administration par exemple. Dès lors, la maîtrise des TIC devient un véritable enjeu professionnel en tant que guide pour l’action (véritable instrument de pilotage), mais aussi comme moyen de délimiter les territoires professionnels ou de les brouiller (entre l’adjoint et le chef, entre le chef et son secrétariat). Que donne-t-on à faire aux secrétaires, quand on a déjà créé ses propres lettres types sur son ordinateur ou quand on est seul à maîtriser son agenda électronique ?
Là encore, l’informatisation des établissements scolaires répond à une demande institutionnelle, mais sa finalité reste en suspens et l’efficacité des TIC reste à prouver.

Vous dites que « le bricolage professionnel apparaît au cœur de l’expérience du chef d’établissement » (5). En quoi consiste ce « bricolage » ?

Agnès Pélage – Les personnels de direction doivent obéir à de très nombreuses injonctions : atteindre des objectifs fixés par lettre de mission après avoir procédé au diagnostic de leur établissement, créer des équipes pluridisciplinaires, accueillir les nouveaux enseignants, se saisir des TPE, IDD et autres innovations pédagogiques, mettre en place de nombreux dispositifs de remédiations scolaires, ouvrir leurs portes aux familles, multiplier les partenariats tout en garantissant la sécurité intérieure... Face à cette masse d’instructions, évidemment, ils « bricolent », ils s’efforcent de faire évoluer leur établissement en puisant dans leur expérience, en s’appuyant sur les ressources qu’ils trouvent sur le terrain (les professeurs de bonne volonté, entre autres), en faisant appel aux réseaux qu’ils ont créés.

La mobilité qui leur est imposée a peut-être encore accentué ce phénomène : il leur faut « tenir » le temps de leur passage dans tel collège ou lycée. Même s’ils mettent beaucoup de conviction dans leur travail, ils n’ont souvent ni les moyens de leur politique, ni la maîtrise des enjeux, ni peut-être une connaissance suffisante du métier des enseignants (lesquels, eux-mêmes, ignorent parfois beaucoup de leur propre profession).

Les personnels de direction doivent aussi faire coïncider des temporalités totalement incompatibles : la temporalité, annuelle, du calendrier scolaire ; celle, pédagogique, des professeurs qui, dans une même semaine, préparent leurs cours, assurent leur enseignement dans la classe, corrigent des copies, respirent, se documentent... ; celle des mutations (des enseignants, des chefs d’établissement, des agents...) ; celle de l’institution, avec ses réformes, ses lois d’orientation, ses circulaires ; celles des incidents et des événements qui viennent rompre l’équilibre difficilement trouvé...
Toutes ces temporalités sont souvent contradictoires : difficile, par exemple, de mettre en place une nouveauté pédagogique avec une équipe instable, quand on sait (ce qui ne s’annonce jamais trop à l’avance) que l’on va soi-même demander sa mutation quelques mois plus tard.
Pour tenir, pour éviter que le système « explose », il faut alors négocier, trouver des marges de manœuvre. Être personnel de direction aujourd’hui c’est être perpétuellement dans la communication et la négociation.

NOTES
(1) Devenir proviseur : de la transformation du modèle professionnel aux logiques d’accès à la fonction de direction, thèse de doctorat de sociologie, Université de Versailles Saint-Quentin, 1996. La thèse d’Agnès Pélage n’est pas encore disponible en librairie, mais devrait paraître d’ici quelques mois, après réactualisation.

(2) Dans un jugement rendu le 23 novembre 1995, la Cour administrative d’appel de Paris avait considéré que la responsabilité de l’État était engagée dans une affaire de panneau de basket tombé sur un élève, l’attention de la région Ile-de-France n’ayant pas été appelée sur l’urgence des travaux d’entretien de cet équipement sportif. Le panneau de basket-ball s’était effondré sur un jeune homme qui s’y était suspendu, entraînant la mort de celui-ci.

(3) Rapport Monteil, Propositions pour une nouvelle approche de l’évaluation des enseignants, juin 1999, disponible sur le site de l’Éducation nationale à l’adresse suivante : http://www.education.gouv.fr/rapport/monteil/default.htm

(4) Agnès Van Zanten, Patrick Ryou, Enquête sur les nouveaux enseignants. Changeront-ils l’école ?, Bayard, 2004.

(5) Pélage Agnès, « Les chefs d’établissement scolaire secondaire à l’épreuve du management public », p. 163, in L’encadrement intermédiaire. Les contraintes d’une position ambivalente, sous la direction de Rémy Le Saout et Jean-Pierre Saulnier, L’Harmattan, 2002

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