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Politiques de Sécurité Publiques

Entretien avec Christophe Soullez

Entretien avec Christophe Soullez
Propos recueillis par Thierry Novarese

Christophe Soullez a travaillé pendant une dizaine d’années dans des collectivités territoriales, où il a notamment été chargé des questions de sécurité et de prévention de la délinquance. Il est devenu en 2004 le Directeur de l’Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP). L’Observatoire a la responsabilité d’analyser et de publier les données sur les crimes et délits enregistrés par la police et la gendarmerie ainsi que les statistiques judiciaires. Il est à l’origine avec l’INSEE des enquêtes de victimation permettant d’approcher au plus près les phénomènes de délinquance et de criminalité sur le territoire français. Son indépendance en fait depuis sa création un acteur majeur de notre démocratie.

Ce qui est frappant avec l’ONDRP, c’est que les statistiques puissent servir à ce point l’action démocratique. En confiant à l’Observatoire, un organisme extérieur, le soin de traiter les données des services de police s’ouvre la possibilité pour la démocratie de rencontrer la réalité de l’état de la criminalité. La parole politique, lorsqu’elle se porte vers la délinquance, s’en sert souvent comme d’un moteur permettant la crainte et créant la psychose. Le croisement des sources et le propos répété de l’Observatoire sur la défiance nécessaire par rapport aux chiffres et à leur utilisation fait qu’il est possible aujourd’hui de réfléchir sereinement. Connaître l’impact de la nationalité des auteurs sur certains types de délinquances doit permettre de comprendre les mécanismes de l’insécurité mais pourrait aussi inciter par exemple à faire intervenir des officiers parlant la langue des auteurs et connaissant les usages et la forme d’autorité qui convient, bref d’introduire de l’anthropologie dans le travail de la police.

TN J’ai devant moi le Rapport d’information de l’Assemblée nationale d’avril 2013, qui traite du rôle des indicateurs dans le travail des forces de l’ordre et de l’Observatoire National de la Délinquance et des Réponses Pénales (ONDRP). Il y a 10 ans le même travail avait déjà eu lieu et concluait à la nécessité de la mise en place de l’observatoire que vous dirigez depuis. Aujourd’hui, ce rapport salue le travail accompli en même temps qu’il fustige ce que nous nommons rapidement « la politique du chiffre » dans le management policier. Peut-on dire que indicateurs ont pollué le travail policier ?

CS Tout d’abord il faut rappeler cette évidence : si les indicateurs de la délinquance enregistrée ont été créés par l’ONDP les données reçues ne dépendent pas, elles, de l’ONDRP mais des services de police et des unités de gendarmerie. Elles sont issues de « l’état 4001 », l’outil d’enregistrement des crimes et délits commun aux deux forces. Par ailleurs l’ONDRP n’a jamais pris part à la définition ou à la mise en œuvre de ce que vous appelez « la politique du chiffre ». Cette dernière relève des autorités politiques ou des administrations centrales. L’ONDRP assure l’analyse et la publication de données statistiques sur la délinquance dans une perspective de meilleure connaissance des phénomènes, selon une démarche propre à la statistique publique, mais n’est pas responsable de l’usage qui est fait des données par d’autres ou des politiques de management mises en œuvre au sein des ministères.
TN Souhaiteriez-vous que l’ONDRP devienne un service statistique ministériel ?

CS Oui, s’il s’agit de d’inscrire plus avant nos travaux dans la statistique publique. Non si c’est pour faire partie d’un service statistique du ministère de l’intérieur. Car si l’Observatoire réintégrait le ministère de l’Intérieur, en tant que Service Statistique Ministériel (SSM), c’est à dire selon les statuts de l’INSEE, nous n’aurions plus l’indépendance que nous avons aujourd’hui. Combien d’études du ministère de l’Education nationale faites par le SSM n’ont pas été publiées ? Ces dernières restent souvent bloquées au niveau du cabinet, et il en va de même au ministère de la justice. Il semble que le gouvernement ait choisi de créer un SSM au sein du ministère de l’Intérieur tout en maintenant les missions de l’ONDRP. Il restera donc à définir les missions de ce nouveau service qui devra sûrement assurer des tâches qui n’étaient pas réalisées par l’ONDRP car il n’en avait ni les moyens ni les compétences légales. Il pourrait ainsi se voir confier la responsabilité de contrôler la qualité des données administratives et de contribuer à la réalisation de nouvelles bases de données comme le suggère le rapport de l’Inspection Générale de l’Administration remis au ministère de l’Intérieur en juillet. L’ONDRP poursuivrait ses missions d’étude et devrait sûrement renforcer ses analyses transversales sur la filière pénale. Reste la question en suspens de la communication sur les données de l’état 4001. Si demain celle-ci revenait au SSM le pouvoir politique reprendrait la main sur la communication institutionnelle relative aux statistiques de la délinquance enregistrée, alors qu’il l’avait perdu depuis 2004 ce qui a toujours été considéré comme un progrès important en termes de transparence. Il est peut-être dommage que l’ONDRP ne soit pas devenu un service statistique interministériel, permettant de travailler à la fois sur la police et la justice, ce qui n’existait pas encore, et qui aurait été assez novateur.

TN Quel est le statut de l’ONDRP ?

CS L’Observatoire est un département de l’Institut National des Hautes Etudes de la Sécurité et de la Justice (INHESJ), qui est un établissement public administratif placé sous tutelle du Premier ministre depuis 2010. Auparavant nous étions un sous tutelle du ministère de l’Intérieur. Notre indépendance se trouve garantie par le passage à cette tutelle de Matignon. Celle-ci se justifie par la volonté d’élargissement de nos thématiques à la justice et à la réponse pénale, à travers les statistiques judiciaires. Notre statut est donc un peu à part : nous ne sommes pas statutairement dans le système statistique public français mais nous avons essayé, depuis 2004,d’inscrire nos travaux dans le cadre de la statistique publique en respectant notamment le code des bonnes pratiques de la statistique européenne. Nos travaux sont présentés devant le Conseil National de l’Information Statistique (CNIS), où siègent d’ailleurs des organisations syndicales. Le responsable des statistiques de l’ONDRP est un attaché principal de l’INSEE, et nous avons trois autres statisticiens de l’INSEE qui sont détachés à l’Observatoire. L’originalité de l’ONDRP est de posséderun Conseil d’orientation composé d’une trentaine de membres dont certains proviennent de l’administration (environ une dizaine, qui appartiennent au corps des hauts fonctionnaires de la police et de la gendarmerie) et d’autres, les plus nombreux, de la société civile (des parlementaires, élus locaux, journalistes, représentants des transports et universitaires). Ce Conseil a pour mission de réfléchir aux questions que nous devrions aborder et traiter. Il détermine les priorités d’études et permet d’échanger sur les méthodes et les dispositifs à mettre en œuvre afin d’améliorer la production de statistiques relatives à la délinquance. Il est aussi le garant de notre indépendance : les regards multiples permettent de croiser différentes visions et approches, et c’est une véritable richesse. C’est cela qui constitue aujourd’hui l’originalité de l’Observatoire.

TN Vous recevez les statistiques renseignées à partir de ce que l’on nomme « l’état 4001 », qui est la nomenclature des services de police et de gendarmerie.

CS Effectivement. Bien évidemment l’ONDRP ne produit pas les statistiques, et il n’en va pas autrement d’un service ministériel ou d’une autorité administrative indépendante. Les statistiques, dites policières, sont réalisées à partir des informations enregistrées par l’agent qui va rédiger son procès-verbal suite à une plainte ou à la constatation d’une infraction d’initiative (infraction à la police des étrangers ou à la législation sur les stupéfiants). Il faut bien avoir en tête qu’il y aura toujours un biais humain : celui de l’agent qui va qualifier le fait, et cette influence de la qualification, de son choix, aura des conséquences sur les statistiques au niveau local, régional et national. Mais cela est vrai dans tous les pays du monde. Le facteur humain est important, et les pratiques professionnelles comme les sollicitations hiérarchiques impactent ce choix. La méthodologie liée à l’enregistrement est importante, mais l’ONDRP n’a pas de prise ou de contrôle sur la manière dont les fonctionnaires de police ou les militaires de la gendarmerie enregistrent les faits. Bien sûr, nous nous sommes rendus dans les commissariats et les gendarmeries pour voir et comprendre comment cette saisie s’effectuait et quels facteurs pouvaient justifier tel ou tel choix mais nous n’avons pas la possibilité de réaliser des inspections ou des contrôles de fiabilité. Ceci appartient aux inspections générales et peut être au futur SSM. Pour l’ONDRP ce qui est important c’est de toujours rappeler les limites et les contraintes de la statistique administrative et, bien entendu comme cela a été fait à plusieurs reprises, de mettre en exergue d’éventuelles ruptures de l’appareil statistique lorsqu’il a été constaté des pratiques professionnelles non conformes (taux d’élucidation supérieur à 100 %, report de certains faits d’un mois sur l’autre, impact de la modification des systèmes d’information dans la gendarmerie, etc.).

TN Pouvez-vous nous dire quel a été votre parcours avant de devenir le directeur de l’ONDRP ?

CS A la base je suis juriste. J’ai étudié le droit pénal à l’Université Paris II puis j’ai fait un DESS sur la sécurité à Paris V en collaboration avec l’INHSI (Institut national des hautes études de sécurité intérieure). Je suis aussi diplômé de l’Institut de criminologie de Paris. Mais j’ai travaillé en même temps que j’ai mené mes études. J’ai travaillé tout d’abord dans le milieu politique, comme attaché parlementaire d’un député à Asnières-sur-Seine, puis comme collaborateur de cabinet dans des assemblées territoriales de la région parisienne, où j’étais plus particulièrement chargé de suivre les questions touchant à la sécurité. Elu pendant quatre ans comme délégué à la jeunesse dans une ville de 70000 habitants avec des quartiers difficiles, qui étaient des plaques tournantes pour le trafic de stupéfiants, j’ai mis en place des activités en direction de la jeunesse. J’ai donc pu acquérir quelques compétences à travers une une triple approche : académique de par mes études, « policière » par mes fonctions de liaison entre la police municipale et nationale et sociale dans mes fonctions d’élu, où je devais améliorer la prise en charge des jeunes par les services de la mairie. En 2004, après 10 années en collectivité, j’ai eu l’opportunité de prendre la direction de l’Observatoire au moment de sa création. Un ami, haut fonctionnaire de la police nationale, avec lequel j’avais rédigé plusieurs ouvrages connaissait mon souhait de travailler au sein du ministère de l’Intérieur et m’a proposé ce poste. J’ai dit oui immédiatement, car cela me permettait en même temps de travailler au sein du ministère de l’intérieur, avec une vraie appétence intellectuelle, mais aussi parce que cette création présentait une réelle opportunité et constituait un vrai challenge : construire dans un domaine sensible, en partenariat avec des administrations qui ne sont pas nécessairement connues pour être très ouvertes sur l’extérieur et très peu de moyens, un nouvel organisme qui devait s’imposer dans le paysage politico-médiatique. Tout était à faire, tout était à défricher. Au départ il est clair que personne ne croyait à l’ONDRP. L’administration pensait que c’était un gadget de plus et qu’il ne survivrait pas. D’autres étaient persuadés que nous ne parviendrons pas à faire collaborer et adhérer les directions générales de la police et de la gendarmerie. Les deux premières années ne furent pas simples. Mais, grâce à l’indépendance qui nous a été donnée, aux liens de confiance qui se sont créés, au pouvoir de persuasion d’Alain Bauer (l’ancien président du Conseil d’orientation) nous avons progressé petit à petit et nous sommes parvenus à convaincre sur nos méthodes et sur la nécessité d’une approche plus qualitative des statistiques de la délinquance. Nous sommes également très fiers, grâce à la volonté et la forte implication de l’INSEE, de la mise en place, depuis 2007, de l’enquête de victimation « Cadre de vie et sécurité ». La France est aujourd’hui un des rares pays à disposer d’un double dispositif d’appréhension de la délinquance : d’un côté les statistiques administratives et, de l’autre, les déclarations des victimes. L’enquête mériterait d’ailleurs une plus large exploitation mais également qu’on en fasse un usage plus important dans la définition et l’orientation des politiques publiques de sécurité. Comme c’est le cas en Grande-Bretagne notamment.

TN Vous avez réussi à mêler travail universitaire et de terrain.

CS C’est vrai que mon expérience est en partie liée au terrain : expertise de sécurité, relation police – population, institutions – jeunesse. En 1997, j’avais dans le cadre de l’institut de criminologie rédigé un mémoire sur les violences urbaines pour lequel j’avais passé trois mois en immersion avec les services de police des Yvelines. Trois mois de patrouille, de BAC (brigade anti-criminalité) de nuit… Une expérience enrichissante et rare, car cette durée permettait d’obtenir une parole libérée de la part des fonctionnaires de police avec lesquels je partageais le quotidien. Je me suis parallèlement intéressé aux questions d’organisation policière.

TN Ce passage du micro au macro, du territoire de la ville à celui de la nation s’est passé comment ?

CS Cela n’a pas posé de problème. C’était même un souhait, car il me semblait avoir fait alors le tour des collectivités territoriales, et j’aspirais à un cadre national pour le travail et l’analyse de la sécurité. Cela constituait une forme de prise de recul, permettant une approche plus distanciée. Le plus dur a certainement été le rapport à l’outil statistique lui-même. Car, avant mon arrivée à l’Observatoire, les statistiques étaient un outil dont je pouvais me servir sans une réelle maîtrise de celui-ci. J’ai donc dû m’imprégner de cette culture de la statistique publique. J’ai d’ailleurs souhaité rédiger certaines études pour qu’en tant que responsable du service, je puisse mieux comprendre comment cela fonctionnait tant du point de vue de la méthodologie que de ses limites. Je souhaitais par ailleurs approfondir mon travail de connaissance des services de police et de leur administration, et créer un partenariat avec l’ensemble de ces acteurs, et enfin imposer dans le paysage politico-médiatico-administratif la présence de l’ONDRP.

TN Le fait d’être au ministère de l’Intérieur sans être totalement policier semble être une chance pour l’institution et en la matière pour l’ONDRP.

CS J’ai effectivement un profil un peu atypique par rapport au ministère de l’Intérieur et de ses grandes directions puisque je ne suis pas fonctionnaire. De fait, j’ai un tropisme qui fait que souvent des fonctionnaires de police s’adressent à moi en me gratifiant du vocable amical de « collègue ». Mais le fait de ne pas appartenir à un corps, de ne pas être policier, ni non plus administrateur civil, me donne une liberté de ton et une indépendance d’esprit incomparables qui bénéficient à l’Observatoire. Lorsque je m’exprime au nom de l’ONDRP, jamais je n’ai de rappel à l’ordre du pouvoir politique ou de l’institution policière, et ce quels que soient les cabinets. Au tout début de la mise en place de l’Observatoire, en 2004, les différentes directions de la police nationale n’ont pas pris pleinement conscience de la place qui devait être la nôtre, ni non plus de nos rôle et tâche. Notre jeune âge institutionnel et aussi le peu de personnel ont été pris comme la marque d’une institution facilement évitable ou manipulable. A l’époque, Alain Bauer, sensibilisé à cette exigence de liberté et d’indépendance pour l’Observatoire, avait rencontré le ministre de l’Intérieur en lui indiquant que si la collaboration pleine des services de police n’était pas acquise, l’Observatoire ne pourrait remplir ses missions et l’objectif même qui avait présidé à la naissance de l’Observatoire, c’est-à-dire la volonté d’un travail indépendant sur les statistiques de police et de gendarmerie,. L’appui du ministre de l’Intérieur fut alors décisif et, très vite, nous avons développé une relation basée sur la confiance dans le respect des prérogatives de chacun. C’est cela qui nous donne une grande légitimité, y compris au sein de l’institution policière : la possibilité pour nous de parler de tout, d’aborder des sujets en toute indépendance de traitement et de restitution. Lorsque j’interviens auprès des élèves commissaires de police, souvent ils se trouvent d’accord avec nos analyses, tout en sachant que ce n’est pas nécessairement le discours de leur administration centrale. Je crois que le fait de posséder des profils variés, et parfois atypiques, dans une administration, comme en tout autre lieu, est une chance pour les organisations et les entreprises. C’est malheureusement encore trop peu le cas au sein de notre système administratif.

TN Patrick Laclémence émettait le souhait que l’Observatoire ne soit pas seulement un observatoire de la délinquance mais aussi des violences, pour séparer radicalement le travail sur la délinquance de la parole politique. C’est en un sens ce que vous avez fait en devenant aussi Observatoire des réponses pénales ?

CS Aujourd’hui nous traitons toutes les formes de délinquance et les violences en font bien évidemment partie. Je suis très satisfait du travail accompli, et notamment de l’exploitation de l’enquête de victimation qui a permis de travailler sur des champs nouveaux, comme celui des violences faites aux femmes. Cela a été possible grâce aux compétences de plusieurs jeunes chargés d’études. C’était auparavant une thématique pour laquelle les données manquaient. Vous voyez ici l’une des missions de l’Observatoire, qui est aussi de répondre à une demande publique pour éclairer le débat sur les phénomènes criminels, et ce tant sur les caractéristiques des victimes que sur celui des auteurs.. Dans un autre domaine, les années à venir, avec l’apport des statistiques judiciaires, devraient être particulièrement riches avec la possibilité de réaliser des études sursur le devenir des personnes mises en cause. Pour l’ONDP ce qui est primordial c’est d’avoir une approche multi-sources mais aussi de produire des études novatrices. Par exemple, nous avons publié il y a peu une étude sur les multi-mis-en-cause sur le département de Paris. C’était une première en France. La réalisation de cette étude, qui a pu être conduite grâce à la collaboration de la Préfecture de Police, a été complexe car l’exploitation des données est sensible- nous n’avons pas l’habitude en France de traiter la nationalité comme élément pertinent d’analyse – mais aussi car le traitement des bases de données a nécessité un vrai travail méthodologique. Plus d’une année de travail avec des résultats très différents : sur ces multi-mis-en-cause plus de 5 fois pour des cambriolages commis à Paris ou dans les départements de la petite couronne, nous trouvons plutôt des profils d’hommes majeurs et pour 36 %de nationalité française. Si nous prenons les vols simples, nous sommes face à des profils différents, avec principalement des mineurs, de nationalité étrangère issus en majorité de l’Europe balkanique. Si nous prenons les femmes incriminées, elles sont pour la plupart mineures (à 95 %) et de nationalité roumaine. Ce sont des éléments d’information importants, qui devraient permettre, sinon d’orienter les réponses de l’Etat, du moins la possibilité de prendre en compte les difficultés particulières de certaines populations et les mesures de protection adéquates selon les types de délinquances. Ces informations doivent contribuer à orienter les politiques publiques, à éclairer le débat public et servir de support de réflexion lors de la discussion de textes de loi.. Nous apportons une plus-value dans la réflexion.

TN Qui décide des dossiers ou des études qu’il faudrait faire ?

CS Un chargé d’étude peut proposer une étude, je le peux aussi, tout comme le Conseil d’orientation : c’est multi-voix.La seule limite est notre capacité de travail, le non plasticité de nos effectifs et, surtout la disponibilité et la qualité des données ! Une de mes collaboratrices a impulsé une étude sur les atteintes aux biens et aux personnes dans les stations-services. Elle a contacté les groupes pétroliers pour accéder aux données qu’ils possèdent en la matière. Ces données internes seront précieuses pour enrichir les statistiques de la police et gendarmerie, qui ne font pas état du type de commerce. Notre approche est bien est multi-sources.

TN Vos objectifs ne visent pourtant pas à prévoir le crime ?

CS En matière de criminalité, il est difficile de prévoir. Nous donnons des éléments d’analyse et de compréhension. Nous tentons d’établir des profils, nous permettons de mieux appréhender certains phénomènes et nous fournissons des éléments d’évolution. Alors, mettre en place des outils pour prévoir l’évolution des crimes semble bien impossible., La criminalité est un terrain complexe et mouvant avec, certes des cycles, mais aussi des surprises. Notre activité demeure limitée à cause de la faiblesse de nos effectifs et de la nécessité de produire des , études récurrentes qui s’ajoutent aux études plus complexes et donc plus longues. Très souvent le temps d’entrée dans une étude (avant même la production de tableaux et bien avant la rédaction) peut être très chronophage. L’ONDRP est au carrefour de plusieurs institutions et assure finalement une posture assez diplomatique. Nous souhaitons contribuer à l’amélioration des politiques publiques de prévention et de lutte contre la criminalité en développant une meilleure connaissance de la criminalité, de ses auteurs et des victimes, tout en diffusant une information la plus complète possible en direction des citoyens et des institutions de l’Etat.
copyright : "regards croisés", n° 7, Institut de Recherches de la FSU.

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