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Nouveau management public

Le « Merit Pay » aux États-Unis : une idée simple, une mise en oeuvre problématique

Il apparaît important aujourd’hui, alors même que l’idée d’une rémunération au mérite refait son apparition dans le champ de l’éducation, de reposer les analyses de l’Institut et singulièrement ici celle de Alain Chaptal.(publiée dans le livre "Payer les profs au mérite ?")
Alain Chaptal Université Paris 8 MSH Paris Nord Labsic, Université Paris 13

Alain Chaptal Université Paris 8 MSH Paris Nord Labsic, Université Paris 13

La question du salaire au mérite des enseignants du primaire ou du secondaire prend actuellement de l’ampleur aux États-Unis. Apparue au tournant des années 1970, cette idée demeure pourtant jusqu’à présent pour l’essentiel l’objet de simples expérimentations, se révélant à l’usage moins simple à mettre en œuvre qu’il n’y parait, même dans un pays où la réussite matérielle est érigée en vertu cardinale, où le goût de la compétition et les valeurs de l’entreprise constituent des références culturelles fortes, où l’évaluation de la performance individuelle des agents s’est banalisée dans les entreprises. Une situation quelque peu étonnante, caractérisée par une complexité certaine qui exclut les simplifications et qui justifie d’autant l’intérêt de l’analyse.

Le système éducatif américain est aux antipodes du nôtre, raison pour laquelle son étude est particulièrement intéressante. Décentralisé à l’extrême, il ne connaît ni programmes ni examens nationaux. Seul un test national sur échantillon, le NAEP (National Assessment of Educational Progress), permet d’avoir une idée du niveau des élèves dans diverses disciplines, selon une rotation de celles-ci d’année en année. Les principales décisions en matière d’éducation se prennent au niveau des États ou même des districts scolaires tant en ce qui concerne le recrutement des enseignants (critères d’embauche, rémunérations…) que la définition des programmes ou les modalités d’évaluation des élèves. Le rôle des parents et de la « communauté éducative » y est déterminant, via des conseils d’administration (boards) agissant à tous niveaux, dont les représentants sont généralement élus à l’occasion des élections locales et disposent de pouvoirs très étendus. Une situation qui se caractérise par un système de régulation faisant aussi de l’éducation un enjeu politique local, suscitant intérêt et discussions, mais qui conduit également parfois à des dérives comme celle consistant, par exemple dans certains endroits, à présenter en classe la théorie de l’évolution et la variante du créationnisme dite Intelligent Design sur un pied d’égalité. Le système éducatif américain, à l’inverse de la tradition encyclopédique qui caractérise le nôtre, insiste par ailleurs moins sur la transmission et l’évaluation de connaissances que sur le développement de la créativité et de l’expression personnelle des élèves avec le souci dominant de l’intégration sociale, en cohérence avec la nécessité historique d’intégration rapide d’une forte proportion d’immigrants. Avant d’analyser les développements du salaire au mérite, il convient cependant de préciser quatre éléments de contexte qui sont indispensables à la bonne compréhension de ce phénomène.

QUATRE ELEMENTS DE CONTEXTE

1- Un enseignement scolaire public décentralisé mais sous la pression accrue du niveau fédéral :

Depuis une quinzaine d’années, et donc aussi bien sous les administrations démocrates que républicaines, les écoles publiques sont confrontées à une pression croissante découlant de l’idée que le libre choix des parents est la force qui va pousser le système à améliorer sa qualité. Ce mouvement, par delà ses hésitations, reculs ou avancées, peut aussi être analysé fondamentalement comme une tentative de remise en cause du système public d’enseignement scolaire par le biais des mécanismes de son financement. Il repose sur la convergence de divers dispositifs : écoles à régime dérogatoire dites Charter Schools, développement du e-learning proposé par des Virtual Schools, croissance de l’éducation à domicile, évaluation des performances des écoles publiques. Les Charter Schools, écoles expérimentales, parfois privées mais le plus souvent publiques, bénéficient de dispositions dérogatoires par rapport aux réglementations en vigueur dans les États (en matière de programmes, d’horaires, de recrutement d’enseignants…) et signent une charte avec les autorités fixant leurs obligations et leur permettant de bénéficier de financements publics. Très souvent, ces chartes se caractérisent par le fait que les conventions collectives en vigueur cessent de s’appliquer à ces établissements expérimentaux avec pour corollaire l’absence de représentation syndicale des enseignants. Ironie de l’évolution d’une idée proposée pour la première fois en 1988 au nom de l’expérimentation pédagogique la plus audacieuse par Albert Shanker, le charismatique président de l’AFT, l’un des deux syndicats d’enseignants. Les premières lois autorisant les Charter Schools ont été votées en 1991 au Minnesota. On compte aujourd’hui près de 4 000 écoles de ce type dans quarante États (pour 94 000 écoles publiques), scolarisant environ un million d’élèves (sur un total de 51 millions dont 48 dans le public). Les Virtual Schools proposent des solutions de e-learning offrant tout ou partie d’un programme scolaire en ligne, en associant contenus et formes de tutorat. Ces cyber-écoles se situent le plus souvent dans une logique complémentaire de l’offre des écoles traditionnelles en permettant, par exemple, aux petits établissements ruraux isolés de maintenir une offre large d’options sans nécessiter de recruter les enseignants spécialisés. Elles offrent souvent également des cours d’approfondissement préparant à l’enseignement supérieur. Certaines proposent naturellement des cursus complets. Le phénomène du Home Schooling, l’éducation à domicile, autrefois survivance de pratiques des pionniers réservée à une minorité de fondamentalistes religieux, gagne en ampleur auprès des parents inquiets des piètres performances de leurs écoles de secteur. En 2003, on estimait le nombre d’élèves de 5 à 17 ans concernés à 1,1 millions soit 2,2 % des effectifs globaux, une croissance de 29 % par rapport à 1999. Le développement des cyber-écoles a été le véritable moteur de cette croissance récente de l’éducation à domicile. On assiste désormais à une combinaison des différents dispositifs qui se renforcent mutuellement, l’apparition de Virtual Charter Schools permettant aux parents de conjuguer la sécurité du domicile avec l’apparence d’une scolarisation des enfants et de bénéficier de surcroît des éventuelles aides publiques. Ces différents dispositifs, qui ont connu leurs premiers développements sous l’administration Clinton, trouvent des défenseurs et des opposants des deux côtés de l’échiquier politique américain. Seul un dernier dispositif bouscule ce beau consensus bi-partisan, n’ayant que le seul soutien de certains républicains : les Vouchers, ces coupons éducatifs donnant aux parents une somme équivalente à la dépense publique d’éducation pour leur permettre d’inscrire plus facilement leurs enfants dans les écoles privées, disposition préconisée dès 1955 par Milton Friedman, l’économiste libéral de l’école de Chicago. Il faut cependant noter que ce sont souvent les représentants des minorités, confrontées aux conditions particulièrement délicates des écoles de centre-ville regroupant les populations difficiles (communautés votant traditionnellement majoritairement démocrate) qui sont favorables à ces diverses mesures dérogatoires. Mais le changement le plus spectaculaire tient à la loi NCLB, No Child Left Behind (aucun élève laissé au bord de la route) , mise au point fin 2001 dont le président Bush s’est fait le champion mais qui a été également élaborée avec le concours de nombreux démocrates dont le sénateur Edward Kennedy et le représentant californien George Miller devenus respectivement, depuis les dernières élections, présidents des commissions chargées de l’éducation au Sénat et à la chambre des représentants. Ce plan, qui vise à améliorer spectaculairement le niveau de formation, constitue une formidable et nouvelle intrusion du fédéral dans les prérogatives éducatives des États alors même que celui-ci ne finance seulement qu’environ 9 % des dépenses. Le fédéral a trouvé là un levier inédit et extrêmement puissant en conditionnant l’octroi des fonds fédéraux de lutte contre la pauvreté (auxquels peuvent prétendre la très grande majorité des établissements) au fait que ceux-ci s’y conforment. Concernant essentiellement le primaire et le premier cycle du secondaire, cette loi fixe l’objectif extrêmement ambitieux que d’ici la fin de l’année scolaire 2013-2014 tous les élèves aient atteint le niveau proficient à des tests annuels en lecture et mathématiques (et à partir de la fin de l’année scolaire 2007-2008 en sciences). Les États sont chargés d’organiser ces tests obligatoires du CE2 à la quatrième et une fois au moins durant le lycée. Pour être en conformité avec le rythme annuel de progression souhaité (AYP, Adequate Yearly Progress), les districts et les établissements doivent atteindre des objectifs fixés pour l’ensemble des élèves comme pour ceux issus de divers groupes sociaux ou ethniques (y compris ceux de l’éducation spécialisée). La loi met l’accent sur la responsabilisation des acteurs (Accountability) en prévoyant des sanctions croissantes pour les établissements dont les résultats des élèves aux tests ne progresseraient pas d’une année sur l’autre conformément à ces objectifs. Ces sanctions sont conséquentes, d’autant plus qu’elles sont censées s’appliquer indifféremment quelle que soit l’amplitude de l’écart avec les objectifs : si un seul groupe d’élèves n’a pas connu les progrès attendus, l’école est signalée comme devant s’améliorer. Aucune distinction n’est faite entre une école dont seul un groupe particulier d’élèves ne satisfait pas aux critères et une école qui échoue sur tous les points. Il s’agit là d’un des aspects considérés comme le plus injuste de NCLB par ses critiques. Au bout de deux ans, l’école en cause doit élaborer un plan palliatif ; en outre les parents ont le droit d’envoyer leurs enfants dans un autre établissement et l’école et le district doivent les y aider. Un an d’échec supplémentaire et l’école doit offrir gratuitement des cours complémentaires et du tutorat. Au bout de quatre ans, l’école doit se réorganiser en profondeur, modifiant ses programmes et changeant équipe de direction et équipe pédagogique. A la cinquième année d’échec, elle est prise en charge directement par l’administration de l’État concerné, voit sa gestion confiée au privé, est susceptible d’être transformée en Charter School ou fermée . Toutes ces mesures n’ont pas encore produit leurs effets. Ainsi sur les 5 millions d’élèves concernés par la possibilité de changer d’école, un peu moins de 1 % d’entre eux l’ont fait. Malgré tout, l’impact de la loi sur la vie quotidienne des écoles est considérable. Curieusement, si la loi détaillait de manière pointilleuse cet arsenal de sanctions que devaient mettre en œuvre les États, le niveau proficient n’était pas précisément défini. S’agissait-il du niveau proficient du test annuel NAEP ? Non, car cela aurait supposé que ce test soit généralisé et non plus fondé seulement sur un échantillon statistique et, d’autre part, parce que ce test complexe est jugé trop exigeant pour que l’objectif de 100 % des élèves paraisse réaliste. Le choix étant en fait laissé aux États qui ont mis en application cette loi de manière inégale (notamment pour les mesures concernant les possibilités de transfert des élèves), on observe aujourd’hui, comme on pouvait s’y attendre, de très grandes disparités quand on compare les résultats de ces tests particuliers à ceux dérivés du NAEP . Certains États n’ont manifestement pas hésité à choisir un mode de test et un niveau de référence suffisamment bas pour améliorer la présentation de leurs résultats et, cinq ans après la promulgation de NCLB, le débat sur la notion de proficient commence à prendre une ampleur certaine au moment où les sanctions les plus extrêmes deviennent susceptibles d’entrer en vigueur. Un récent rapport a mis en lumière les très importantes (et étonnantes) disparités entre les États relatives à ce que représente réellement la notion de proficient aux tests. Il faut aussi noter que les deux principaux syndicats d’enseignants, l’AFT et la NEA , qui avaient peu pesé lors de l’élaboration de NCLB, avaient au départ des attitudes différentes à son égard. Si la NEA a toujours manifesté une opposition nette au point de tenter de poursuivre en 2005 la loi devant les tribunaux, l’AFT reconnaissait à NCLB, avec les précautions d’usage, quelques mérites au nom de la volonté d’améliorer l’enseignement pour tous les groupes d’élèves tout en souhaitant la révision de certains dispositifs. Fin 2006, leurs positions se sont rapprochées, l’AFT adhérant finalement en mars 2007 à la coalition Forum on Educational Accountability animée par la NEA pour lutter contre la future ré-autorisation de la loi. Aujourd’hui, les deux syndicats semblent sur la même longueur d’onde pour, à la fois, dénoncer les injustices ou les incohérences de la loi NCLB et proposer d’autres modèles d’évaluation fondés sur un cocktail de critères ou sur une approche dite de Growth Model, prenant en compte la progression personnelle des élèves. Au total cependant, sous le double argument de la transparence de l’information sur la qualité de l’enseignement et du bon usage des fonds publics, le système scolaire public et ses enseignants se trouvent mis durement sous pression par la loi NCLB.

2- Une tradition : l’illusion récurrente de la supériorité du modèle de l’entreprise pour résoudre les problèmes de l’éducation

L’approche américaine de l’éducation est très pragmatique et utilitariste. Il s’agit d’abord de doter les élèves des compétences leur permettant de devenir des acteurs économiques performants et adaptés aux besoins de la société. Et l’éducation y est considérée comme garante de la compétitivité américaine, d’où sa mise en cause dans les périodes de crise dès lors que celle-ci paraît menacée. Cette conception a probablement créé des conditions favorables pour que ressurgisse à intervalles réguliers, malgré des échecs successifs, cette idée que les techniques et méthodes de l’entreprise peuvent résoudre les problèmes d’un système scolaire en crise endémique. Un phénomène qu’a récemment dénoncé un chercheur reconnu pour ses positions critiques, Larry Cuban. La première manifestation de cette approche est apparue à l’orée du 20ème siècle, aux temps héroïques du Taylorisme triomphant, imposant une recherche de l’efficacité fondée sur les seuls critères quantifiables. La métaphore est simpliste et brutale : l’école est assimilée à une usine, les enseignants sont ses ouvriers et les élèves, la matière première qu’il s’agit de transformer. La méthode de gestion s’efforce de s’approcher du management dit scientifique. Cette Efficiency Period, qui dura de 1911 à la fin des années vingt, a ainsi donné lieu à des excès incroyables consistant, par exemple, à évaluer la productivité éducative des enseignants à partir du nombre de craies employées… Mais surtout, on cherchait déjà à rendre administrateurs et responsables éducatifs comptables des résultats de leurs élèves en déployant des structures éducatives de contrôle directement inspirées des bureaux « organisation et méthodes ». En 1957, le lancement réussi de Spoutnik renforcé par les premiers échecs des fusées américaines constitua, dans le contexte de la guerre froide, un traumatisme dont on peine aujourd’hui à mesurer l’importance. Le système éducatif fut rendu responsable de ce décrochage technologique apparent, suscitant en 1958 un National Defense Education Act. Dans la foulée, une conférence à Woods Hole animée par John Bruner réforma en profondeur l’enseignement scientifique en introduisant des méthodes partiellement influencées par les théories de Piaget. Douze ans plus tard, sous l’administration Nixon, se développa une nouvelle tentative en vue d’appliquer des techniques de management scientifique à l’éducation, en appelant à la responsabilité directe (Accountability) et aux contrats de performance (Performance Contracting) selon un schéma associant des concepts béhavioristes, économiques et politiques. De grandes entreprises se virent chargées de prendre des initiatives pour réformer le système éducatif. Le mouvement fut intense mais bref. Lancé en 1969, son échec devint patent en l’espace de trois ans. Un chercheur en tira le bilan suivant : « Ce qui reste un mystère, c’est la raison pour laquelle les éducateurs continuent de croire que l’entreprise commerciale peut tout faire mieux y compris l’éducation. Tout aussi dérangeant est le constat que si peu d’attention ait été donnée aux dangers qu’une telle conception représente pour un société libre » . Pourtant, nouvelle poussée en 1983, sous l’administration Reagan. Un rapport alarmiste resté fameux, A Nation at Risk, stigmatisait la perte de compétitivité américaine, l’imputant une fois encore, et de manière extrêmement violente, au système éducatif, maniant les métaphores guerrières, parlant, dans un contexte qui ravivait la guerre froide, de « désarmement unilatéral » pour qualifier le niveau médiocre des compétences des élèves du scolaire (notamment au lycée) et appelant à une profonde réforme du système. La loi NCLB s’inscrit, d’une certaine façon, dans cette filiation. Ses promoteurs n’hésitent pas à évoquer les menaces de la Chine ou de l’Inde vis-à-vis de la compétitivité économique américaine pour justifier les exigences en matière d’accountability. En 2007, au moment où la loi approche de son échéance et doit faire l’objet d’une ré-autorisation, un rapport très commenté, rédigé par une commission bi-partisane associant de nombreux responsables d’entreprises, le Aspen Institute , reprend ces thématiques. Il faut d’ailleurs relever la concomitance de rapports récents aux titres alarmistes évoquant des orages à venir ou des temps difficiles.

3- Un enseignement supérieur concurrentiel

L’idée de concurrence éducative et de salaires différenciés sonne familièrement aux oreilles d’un américain. C’est en effet la situation qui prévaut dans un enseignement supérieur dans lequel les étudiants financent leurs études mais qui se caractérise par une extraordinaire diversité, offrant une sorte de continuum de formations allant des institutions de recherche les plus prestigieuses aux établissements offrant des formations courtes et professionnalisantes. Cette diversité est très généralement considérée comme constituant une vraie richesse. « Dans l’enseignement supérieur, règne une formidable compétition entre institutions offrant une variété quasi infinie de programmes de formation. Les étudiants du premier cycle peuvent choisir, choisissent effectivement (et payent en fonction de ce choix) la formation supérieure qu’ils désirent y compris le degré d’éducation et de formation qu’ils veulent. » Cette phrase n’est pas issue d’un rapport rédigé par des tenants du libéralisme économique. Elle figure comme une évidence dans une étude du syndicat AFT. Qui caractérise en outre ce système universitaire comme un système de « la seconde et même de la troisième chance » car les études initiales sont souvent courtes et les reprises d’études nombreuses. La compétition entre établissements est la règle aussi bien pour le recrutement des étudiants (ce qu’illustre, par exemple, le palmarès annuel des premiers cycles, le College Rankings, réalisé par le magazine U.S. News & World Report) que pour celui des enseignants, leurs postes et leurs rétributions, comme en témoignent les moyennes publiées annuellement dans son Almanac par le journal de la profession, le Chronicle of Higher Education. Les chiffres qui suivent sont extraits de l’édition 2006-2007. Le premier tableau distingue par type d’institutions : celles délivrant des doctorats, des masters, ou des licences (sur 4 ans) ou encore celles proposant des formations courtes sur 2 ans ; par catégorie d’enseignant ; par nature d’établissement : public, privé ou religieux.

La concurrence des salaires annuels entre types d’établissement en 2000

Doctoral institutions Public Private Church-related Professor $101 620 $131 292 $113 740 Associate professor $70 952 $84 419 $77 409 Assistant professor $60 440 $71 877 $65 286 Instructor $40 670 $46 510 $53 684 Master’s institutions Public Private Church-related Professor $78 884 $88 800 $78 379 Associate professor $62 700 $67 148 $62 208 Assistant professor $52 873 $54 996 $51 411 Instructor $39 422 $44 150 $41 602 Baccalaureate institutions Public Private Church-related Professor $73 406 $87 779 $66 547 Associate professor $59 913 $64 846 $55 402 Assistant professor $49 546 $53 083 $45 873 Instructor $39 925 $43 333 $38 488 Two-year institutions Public Private Church-related Professor $66 011 $75 591 — Associate professor $53 405 $56 220 — Assistant professor $47 116 $46 464 — Instructor $40 266 $37 254 —

Bien entendu, il ne s’agit là que de moyennes et les écarts peuvent être considérables avec les enseignants « star » des universités d’élite privées à but non lucratif. La concurrence joue aussi entre disciplines comme on le voit dans ce second tableau.

La concurrence des salaires annuels entre disciplines en 2006

Professor Associate prof Assistant prof Instructor Area ethnic cultural and gender studies $90 973 $66 427 $53 655 $38 548 Biological and biomedical sciences $90 040 $63 929 $54 101 $39 798 Business management marketing $102 702 $84 095 $78 151 $49 271 Communication journalism $77 496 $60 411 $49 515 $38 806 Computer and information sciences $98 705 $78 944 $69 178 $46 672 Education $78 179 $60 615 $50 296 $40 344 Engineering $107 961 $80 206 $70 019 $49 592 English language and literature/letters $76 413 $57 921 $47 249 $34 712 Legal professions and studies $136 634 $98 530 $81 005 $56 667 Liberal arts and sciences humanities $74 228 $59 982 $48 635 $38 620 Library science $77 583 $65 296 $47 972 $41 059 Mathematics and statistics $84 059 $61 647 $51 547 $37 761 Philosophy and religious studies $82 030 $59 429 $48 162 $37 906 Visual and performing arts $73 177 $57 843 $47 043 $39 102

On le voit, le système globalement valorise davantage les disciplines appliquées que les disciplines fondamentales, le droit, les sciences de l’ingénieur ou l’économie et la gestion que les mathématiques ou les sciences humaines. Il faut toutefois encore préciser que, généralement, ces salaires font l’objet non de négociations individuelles (même si celles-ci existent aussi dans certains cas) mais de l’application de grilles issues de l’équivalent de conventions collectives négociées au sein de chaque établissement.

4- Le problème de la qualité des enseignants :

La loi NCLB affichait aussi un objectif d’amélioration de la qualité des enseignants, considérée comme un des principaux points faibles du système scolaire. Ceux-ci, recrutés sur une base locale, devaient simplement répondre à des critères particuliers, variables d’un État à l’autre. La loi a fait obligation aux États de vérifier que, pour 2006, l’ensemble de leurs enseignants soient Highly Qualified, défini comme disposant d’une autorisation accordée par l’État, ayant au moins une licence et faisant la preuve de connaissances de la ou des disciplines enseignées. Le seul système sérieux de certification nationale, le National Board for Professional Teaching Standards créé en 1987, relève d’une décision personnelle de l’enseignant et implique un processus long et coûteux pour les volontaires . Aussi ne faut-il pas s’étonner que seuls 55 000 enseignants sur 3 millions s’y soient soumis. Souvent peu diplômés, pourvus de compétences davantage pédagogiques que disciplinaires par les structures de formation initiale universitaires, les jeunes enseignants connaissent un turn over impressionnant. Si le taux de changement annuel est de 15 % (moitié en raison de départs, moitié en mutations), on considère généralement qu’un tiers des jeunes enseignants quittent la profession après 3 ans, 46 % après 5 ans. La loi NCLB, dans son objectif que chaque élève puisse à l’avenir avoir en face de lui un enseignant Highly Qualified , insistait autant sur l’élévation du niveau de qualification initial que sur la formation continue des enseignants en activité, impliquant que la majorité d’entre eux suivent des cours d’approfondissement pour obtenir leur certification locale. Mis en œuvre de manière très inégale et imparfaite par les acteurs locaux, ce volet de la loi est aujourd’hui considéré comme un échec. Aussi s’opère désormais un glissement des priorités qui met l’accent non plus sur le fait d’être Highly Qualified mais Highly Effective, comme le propose par exemple le Aspen Institute, ce qui a pour conséquence immédiate de soulever avec une acuité nouvelle la question du salaire à la performance.

MERIT PAY : ÉTAT DE LA QUESTION

Dans la littérature américaine qui traite du salaire au mérite (Merit Pay ou Performance Based Pay), l’exemple britannique du Revised Education Code de 1862 et du « payment by results program » , développé pour les « écoles des pauvres » dans le contexte de la montée en puissance de l’industrialisation, est très présent. En particulier, les raisons qui conduiront à son abandon 30 ans plus tard sont considérées comme porteuses de leçons très actuelles : appauvrissement pédagogique car les enseignants se concentrent sur un bachotage centré sur les tests (teach to the test), intérêt moindre vis-à-vis des élèves les plus brillants doublé parfois d’une élimination des élèves susceptibles de faire baisser le pourcentage de réussite, développement préoccupant de diverses formes de tricheries, le tout conduisant à un abaissement progressif du niveau général du fait du rétrécissement des programmes aux seules matières testées débouchant, dans la durée, sur un décrochage du système britannique de formation comparé à ses homologues européens. D’une manière générale, l’idée de salaire au mérite s’inscrit dans une perspective profondément marquée par l’histoire. Au moment de la conquête de l’Ouest et du temps des pionniers, elle est inhérente au système de l’école à classe unique et de la négociation directe entre la communauté et un candidat enseignant. Mais dès la fin des années 1880, le Grade-based Compensation Model se répand qui fixe le niveau de rémunération en fonction du niveau de la classe enseignée, en référence implicite au niveau de qualification requis. En 1921 à Denver est mis en place pour la première fois l’actuel Single Salary Schedule (alors dénommé position-automatic schedule) comportant une grille de progression fondée sur l’ancienneté et les diplômes, résultant d’une négociation collective (collective bargaining) menée par la section syndicale locale avec les autorités. Dès 1950, 97 % des écoles avaient adopté ce système, un pourcentage voisin de celui correspondant à la situation actuelle.

Le mérite, première époque L’idée de salaire au mérite apparaît plus tardivement et resurgit au rythme des crises que traverse le système éducatif. Elle émerge en 1969 sous l’administration Nixon durant la période dite du Performance Contracting avec la responsabilité confiée aux milieux de l’entreprise pour réorganiser le système mais sans connaître toutefois de réelle mise en œuvre en raison de la rapidité de l’échec de la démarche. A quelques exceptions près dont la plus notable à Kalamazoo dans le Michigan en 1974, mais qui tourna vite court quand l’opposition syndicale obtint la tête de six des sept membres du board qui l’avait mise en place. L’idée connaît une nouvelle actualité en 1983 (sous Reagan) à la suite du rapport A Nation at Risk et l’idée de Merit-Based Pay, directement inspirée par les pratiques et méthodes de l’entreprise, fait son chemin dans un nombre important de districts comme un complément au système fondé sur l’ancienneté. Sa mise en œuvre se heurte toutefois à la vive opposition des enseignants qui se focalisent sur le fait que le mérite est évalué subjectivement par la hiérarchie (le chef d’établissement ou d’autres Supervisors suivant le cas), ouvrant la voie à toutes formes de dérive et de favoritisme sans nécessairement de lien avec une réelle efficacité éducative. Ces premières tentatives furent, de ce fait, assez vite abandonnées. En 1995, Albert Shanker, président de l’AFT, écrira dans une de ses chroniques dans la presse que s’il n’y a rien à reprocher au niveau des principes au salaire au mérite, la plupart des enseignants s’y opposent car ce système n’a généralement rien à voir avec le mérite et tout à voir avec la façon dont l’enseignant est apprécié par le principal. En ajoutant toutefois que le salaire au mérite a aussi l’inconvénient d’encourager la compétition entre enseignants au détriment de la nécessaire collaboration. Cette position d’un leader syndical respecté mérite qu’on s’y arrête. Elle traduit clairement une difficulté de positionnement liée au fait que les enseignants estiment impossible d’aller contre le principe de cette idée de récompenser les personnels qui se distinguent. Tout se passe comme s’ils se sentaient peu légitimes pour remettre en cause cette manifestation des valeurs de l’entreprise qui sont en position dominante dans la société américaine. Raison pour laquelle leurs critiques se concentrent non sur le principe même mais sur son application : que signifie le mérite dans l’éducation et comment l’évaluer de manière objective ? Dans les années 1990, un système assez différent dans sa nature dit de Knowledge and Skill-Based Pay apparaît localement comme solution de compromis ad hoc pour offrir des « compensations » à des enseignants en raison de situations particulières notamment de pénuries ou de turn over préoccupant, par exemple pour inciter des enseignants à travailler dans l’équivalent de nos ZEP. Au moins 30 États proposent de telles mesures pour attirer des enseignants. Ces incitations peuvent être importantes. Par exemple, à Rochester (État de New York) des enseignants certifiés par le National Board choisissant d’enseigner dans des écoles difficiles peuvent toucher un complément de 10 000 $ par an.

Un nouveau départ A partir de 1999, Denver se singularisera à nouveau pour les innovations en matière de rémunération. Une expérimentation du Professional Compensation System (ProComp) est longuement négociée par les autorités du district avec le syndicat local, la Classroom Teachers Association affiliée à la NEA. Le système est fondé sur un cocktail composé de quatre séries de paramètres : les compétences, une évaluation professionnelle, les incitations liées à l’état du marché (postes difficiles à pourvoir) et les progrès des élèves (tenant compte à la fois du rôle de l’enseignant et des progrès globaux de l’établissement). Généralisé à partir de 2005, il est le plus connu des systèmes de performance-related pay. Reposant sur le volontariat, tous les enseignants peuvent en bénéficier (et pas seulement ceux qui enseignent les matières testées, les maths et la lecture). Ce système remplace dans ce cas le traditionnel Single Salary Schedule au profit d’un fixe de base complété par des modules variables suivant les performances dans les quatre catégories de critères. Ces bonus peuvent varier de 342 $ à plus de 7 500 $, avec une moyenne autour de 5000 $ par an. Le salaire de base moyen d’un enseignant étant d’environ 40 000 $ dans une école publique . L’opération, fréquemment mise en avant, mérite qu’on s’y arrête un instant. Après le vote favorable à 59 % des enseignants faisant suite en 2004 aux quatre années d’expérimentation et l’approbation à 58 % par les électeurs de Denver en 2005 des mesures financières découlant de l’accord, le système est devenu la règle pour tous les nouveaux enseignants recrutés depuis 2006. Les enseignants en place peuvent choisir entre le système traditionnel fondé sur l’ancienneté et les diplômes ou le nouveau modèle. Seuls 28 % d’entre eux avaient fait ce choix en juin 2006. Actuellement, ProComp concerne environ la moitié du corps enseignant total. Si l’on analyse plus attentivement le modèle, on s’aperçoit en fait que la part liée aux résultats des élèves constitue la plus faible des incitations : la plus large rétribution va aux enseignants certifiés par le National Board (3 078 $), une caractéristique dont la recherche n’a pourtant pas vraiment mis en évidence l’incidence sur les résultats des élèves, alors que seuls 342 $ récompensent les aspects liés aux progrès des élèves, complétés il est vrai par une prime de 1026 $ si les objectifs de résultats aux tests de l’État sont dépassés. De manière assez surprenante pour ce qui est considéré généralement comme le modèle de Merit Pay, les aspects liés stricto sensu aux résultats des élèves ont donc en fait la portion congrue comparée aux autres systèmes d’incitations plus traditionnelles. On peut faire l’hypothèse que cela a joué un rôle important dans le compromis qui a permis l’accord de la partie syndicale. Depuis 2001, la loi NCLB a toutefois modifié la problématique. Mettant l’accent avec insistance sur les tests, elle provoque la constitution d’une base statistique importante qui incite nombre de décideurs à croire que cette accumulation de données va permettre d’évaluer l’apport – et donc le mérite – des enseignants. D’autant plus que cette test-mania induit aussi un changement dans la façon dont les technologies éducatives sont envisagées. Alors que sous l’administration Clinton on attendait des technologies d’information et de communication qu’elles induisent des changements pédagogiques, c’est désormais leur capacité à fournir des traces numériques de l’apprentissage des élèves qui est mise en avant avec l’espoir que ces données statistiques supplémentaires aideront à déterminer des profils-type d’acquisition des connaissances et à individualiser les apprentissages. En fait, cette idée séduit surtout l’administration qui voit là une façon de contourner l’opacité de ce qui se passe en classe avec l’espoir de pouvoir contrôler l’activité des enseignants alors que pour ceux-ci, ces masses de données n’apprennent généralement pas grand-chose. Sous l’influence de la loi, les expérimentations se multiplient. Le Texas a conçu en 2006 un ensemble de trois programmes totalisant 340 millions $ par an pour des budgets gérés sur critères par les districts et distribués aux écoles, à charge pour elles d’en redistribuer une large proportion aux enseignants (avec des montants allant de 3 000 à 10 000 $). D’autres initiatives sont en cours au Minnesota, en Floride, à Annapolis, à Houston, en Alaska et en Iowa. Récemment, en octobre 2007, New York City a mis en place un plan de bonus fondé sur les progrès des élèves aux tests mais qui s’applique via les établissements et non les enseignants individuellement. Il faut cependant noter, a contrario de cette tendance et de la faveur que l’idée peut avoir chez certains décideurs, que le nouveau Congrès démocrate, suite à l’opposition des deux syndicats NEA et AFT, a considérablement réduit pour 2007 le fonds fédéral pour des incentives pour des écoles High Need.

Des résultats peu convaincants à ce jour Pour l’instant, les résultats de recherche s’avèrent incapables de mettre en évidence des améliorations significatives du fonctionnement du système éducatif ou des résultats des élèves à porter au crédit des initiatives de Merit Pay. En 2007, un programme de recherche du National Center on Performance Incentives de Vanderbilt University, que ses promoteurs présentent comme « sans idéologie » (sic), a été financé à hauteur de 10 millions $ pour une période de 5 ans par le très officiel Institute of Education Sciences. Objectif : en avoir le cœur net. Le projet a été élaboré avec l’accord du syndicat (la Nashville Education Association dont les adhérents se sont prononcés en faveur à 70%). Le projet est construit conformément aux canons de l’analyse comparative à partir d’échantillons aléatoires pour la sélection des 297 professeurs de mathématiques de 36 middle schools de Nashville. Les bonus prévus vont de 5 000 $ jusqu’à 15 000 $ par an (le salaire d’un débutant est de 33 000 $/an). Ils sont fondés sur les résultats des élèves aux tests et la « valeur ajoutée » de l’enseignant découlant de l’analyse des données. Le système ne met toutefois pas les enseignants en concurrence directe pour obtenir ces bonus : il repose sur le franchissement de seuils. Par exemple, le bonus sera de 5 000 $ si les résultats correspondent à ceux des 20 % meilleurs élèves de la moyenne 2004-2006. Les premiers résultats de l’étude sont attendus pour 2010… Ajoutons enfin que l’idée des incitations (incentives) pour ceux qui prouveront leur effectiveness progresse comme en témoigne le rapport du Aspen Institute. D’autres expérimentations sont d’ailleurs envisagées. On le voit, même si la pression s’accroît, l’heure est encore largement à de prudentes expérimentations et seul un nombre encore très limité d’États se sont effectivement engagés dans cette voie. L’absence de preuve décisive d’une efficacité de la mesure sur le plan des résultats des élèves justifie cette retenue. Au-delà de cet aspect peu incitatif, quels sont les principaux problèmes susceptibles d’expliquer cette situation a priori surprenante pour un pays où le thème de la performance personnelle fait l’objet d’un aussi large consensus ?

Des questions en suspens La première raison tient à l’opposition résolue des syndicats relayant la réticence majoritaire des enseignants. Pas tous, cependant. Ainsi, en avril 2007, le Teacher Leaders Network, une association regroupant des enseignants récompensés pour leurs qualités pédagogiques dans un de ces « concours de beauté » dont les américains raffolent ont publié un manifeste en faveur du performance pay qui a fait quelque bruit. L’opposition de l’AFT et de la NEA est cependant d’autant plus forte qu’elle s’inscrit dans le cadre de la critique désormais conjointe de la ré-autorisation de NCLB et qu’elle pourrait espérer bénéficier durant les prochains mois du relais des démocrates dans le contexte de la préparation des prochaines élections présidentielles. La diminution drastique du fonds fédéral pour les incentives en témoigne. Ce n’est pas non plus un hasard si les candidats démocrates à la candidature sont tous venus s’exprimer au début de l’été 2007 au congrès de la NEA où les délégués arboraient des badges portant l’inscription « un enfant est plus qu’un résultat de test ». L’opposition syndicale s’exprime aussi à tous les niveaux de la « démocratie » éducative, auprès de tous les boards élus et, naturellement, dans le cadre des négociations collectives. Elle rend jusqu’à présent le « coût politique » d’une telle initiative trop important pour que nombre de districts s’y engagent. Néanmoins, une initiative du Congrès à l’automne 2007 pour la ré-autorisation de NCLB, sous l’impulsion du président de sa commission Education, le démocrate californien George Miller, mais dans une logique résolument bi-partisane, a préconisé l’inscription du salaire au mérite dans la loi, tout en proposant d’élargir sensiblement les critères pris en compte pour l’évaluation de celui-ci. Les syndicats ont répliqué en insistant sur la fait que ce type de décision ne devait pas relever d’une loi fédérale mais être discutée entre tous les acteurs au plan local et s’intégrer dans le cadre des négociations collectives. Ces tensions entre les décideurs politiques et les positions syndicales illustrent à nouveau ce déficit de légitimité que nous avons déjà signalé plus haut et dont souffrent les enseignants pour remettre en cause le fondement même de l’idée de salaire au mérite. Il s’agit là d’une crise de la représentation des valeurs professionnelles spécifiques vis-à-vis des idées dominantes de la société dans laquelle ils opèrent et qui expliquent que les critiques soient portées de manière oblique, moins sur le principe que sur sa mise en oeuvre. On peut voir une autre illustration de cette situation inconfortable et de ce positionnement parfois hésitant dans le fait que cette opposition commune de l’AFT et de la NEA n’est pas sans connaître quelques dissidences. Outre les accords signés par les unions locales que nous avons déjà évoqués, un réseau, fondé en 1995, regroupant 31 unions locales de l’AFT aussi bien que de la NEA situées plutôt dans des grandes villes, le Teachers Union Reform Network joue les trublions réformateurs en n’hésitant pas à avancer des idées provocatrices et à favoriser les innovations pédagogiques dans le but d’améliorer le système. Son directeur, qui est aussi l’un des vice-présidents de l’AFT, plaide ainsi pour que le système scolaire ne se coupe pas de la compétition et des dynamiques du marché…

Des critiques solides Indépendamment de la question du coût de l’administration d’une politique de salaire au mérite qui mériterait d’être analysé plus en détail car il semble, en première approche, assez prohibitif, les objections des enseignants sont de divers ordres, avançant des arguments solides reprenant d’ailleurs les constats faits en Grande Bretagne à la fin du 19ème siècle. Elles relèvent plus particulièrement quatre séries de problèmes. La première concerne la difficulté de l’évaluation de la « performance », aussi difficile à caractériser que la notion de « bon » enseignant. Enseigner est une activité complexe et multidimensionnelle. Les critères simples qui permettent ce type d’évaluation dans l’entreprise ne s’appliquent pas mécaniquement ici. Si l’on choisit, comme c’est la tendance actuelle, d’évaluer le mérite de l’enseignant par les résultats de ses élèves va-t-on le faire en valeur absolue (en niveau) ou bien en prenant en compte les gains, les progressions individuelles ou collectives (on retrouve là le débat sur le Growth Model) ? Les profils socio-économiques ? A partir de quels types de tests ? Prendra-t-on en compte le niveau de certification de l’enseignant ? Son implication dans des actions de formation professionnelle continue ? Les statistiques que l’on accumule désormais, si elles peuvent rassurer des administrateurs qui sans elles se sentent privés d’information, rendent-elles vraiment compte des situations éducatives ? Certaines premières études, aux résultats encore trop fragiles, semblent à l’inverse indiquer qu’elles n’apportent pas grand-chose aux enseignants. La seconde série de questions renvoie aux risques de concurrence entre enseignants. Une approche qui serait orthogonale à la culture traditionnelle de collaboration et pourrait avoir des effets pervers (verra-t-on demain un enseignant garder pour lui ses bonnes pratiques pour préserver sa compétitivité et sa valeur marchande ?). Peut-on dire que la réussite d’un élève n’est le fait que d’un seul enseignant ? Comment rendre compte de ce qui s’est passé les années précédentes ? De l’action de l’équipe pédagogique ? Le mérite peut-il sérieusement être attribué à un enseignant ou ne devrait-il pas être analysé collectivement, au niveau de l’établissement voire d’une équipe ? Comment gérer l’évolution dans le temps ? S’agit-il d’une sorte de tournoi annuel : tel éducateur encensé une année pourra-t-il être voué aux gémonies l’année suivante s’il chute dans le classement ? Au nom de quelle cohérence ? Ou bien vaut-il mieux travailler sur des critères, sur des seuils atteints par les élèves comme à Nashville ? Ou bien sur un cocktail de critères comme à Denver ? Qu’adviendra-t-il des enseignants dont les matières ne sont pas testées ? Que penser d’une politique qui pourrait à la limite s’avérer stimulante pour les 15 ou 20 % de meilleurs « performers » et se désintéresserait de la majorité sans chercher à aider ces enseignants à améliorer leur enseignement ? La troisième série de questions se réfère aux conséquences éducatives et très précisément aux risques d’abandon des programmes diversifiés et de la culture de l’initiative personnelle des élèves au profit des seules matières utiles, c’est-à-dire testées. Une étude récente du Center on Education Policy semble confirmer ce risque. Au point que certains commencent à se demander si ce qui faisait jusqu’à présent l’originalité du système éducatif américain, l’importance accordée au travail de recherche et de synthèse personnel des élèves et à sa présentation, cette approche systématisée après le traumatisme de Spoutnik et qui mettait en valeur la curiosité scientifique et la créativité des élèves , ne se trouve pas menacée. D’autant que cette possible réduction des ambitions éducatives est encore aggravée par le risque prévisible d’un enseignement étroitement calé sur les tests, privilégiant de manière utilitariste le bachotage sur la réflexion et l’ouverture d’esprit. La quatrième série de questions renvoie aux nombreux effets pervers que l’on peut sérieusement craindre. Aussi bien de la part d’enseignants développant des comportements opportunistes (par exemple, le risque de se focaliser sur les seuls élèves « utiles », ceux auxquels on peut espérer faire passer la barre, au détriment des meilleurs ou des plus mauvais voire, pire encore, le risque que personne ne veuille plus enseigner à certains élèves au nom d’une saine gestion de ses revenus) que des parents et de leurs réactions consécutives au fait que pareils classements au mérite ne manqueraient pas d’être rendus publics. Sans parler des risques sérieux (et déjà établis en 1862) de tricheries diverses, de biais et de favoritisme.

Une idée dans l’air du temps mais finalement peu mise en œuvre En résumé, si l’idée des incentives correspondant à des tâches ou des contraintes supplémentaires fait peu débat, il n’en est pas de même de la Merit Pay, notamment du fait de l’absence, à ce jour, de preuve de son efficacité pour améliorer la qualité du service ou les résultats des élèves. L’idée apparaît encore essentiellement de nature idéologique, avancée par des relais proches des milieux patronaux présentant cette mesure comme de simple bon sens en ignorant les principales questions qu’elle pose aux enseignants et que l’on vient de résumer. Un excellent exemple en est fourni par le rapport de la commission Aspen Institute qui cite une interview de Bill Gates : “Ce qui me surprend, c’est de voir un système qui ne nous permet pas de payer plus quelqu’un ayant des capacités rares, qui ne nous permet pas de payer plus pour récompenser la forte performance. Cela équivaut à dire que la performance et le talent d’un enseignant n’importent pas, ce qui revient à dire que les élèves ne comptent pas. Dans ce contexte, les enseignants et leurs organisations apparaissent sur la défensive. Considérant implicitement qu’ils ne peuvent défendre le pouvoir de leur profession en opposant frontalement leurs valeurs professionnelles et le caractère éminemment collectif de leur travail à l’apparent bon sens des arguments relatifs au bon usage des fonds publics et à la récompense des meilleurs, ils mettent en avant l’absence de critères objectifs définissant, dans leur cas, la notion de mérite ainsi que le caractère très délicat et les risques liés à la mise en œuvre de telles mesures. Face au caractère facilement arbitraire des évaluations individuelles par la hiérarchie, « à la tête du client », ils relèvent l’absence de consensus sur des objectifs partagés qui soient à la fois pertinents, mesurables et motivants. Il faut également relever que, au-delà de l’opposition officielle constamment réaffirmée, les différentes positions sur ces questions apparaissent moins figées. Les divisions traversent aussi bien les organisations syndicales que les deux partis politiques comme en témoignent les dernières initiatives du Congrès pour la suite de NCLB. Même si elle connaît une faveur croissante chez les décideurs dans la phase actuelle, l’idée de paye fondée sur le mérite pour les enseignants en reste encore toutefois aujourd’hui, aux États-Unis d’Amérique, après les échecs des diverses tentatives antérieures, au stade des expérimentations. Un développement donc encore fort limité, en grand décalage avec certains discours, et qui découle à la fois du constat des très grandes difficultés rencontrées pour sa mise en œuvre et du pragmatisme face à l’opposition des enseignants. Ce statu quo prévaudra-t-il encore longtemps ? Malgré les leçons des expériences passées soulignant l’échec des initiatives menées contre l’avis des enseignants, force est de constater que la pression idéologique s’accentue du fait des exigences de accountability de la loi NCLB et à mesure que les données statistiques de tous ordres s’accumulent et que l’usage des technologies d’information et de communication offre la possibilité de recueillir des traces multiples des apprentissages ou tout simplement de la vie de la classe. Car pour les managers de l’éducation, cet appétit pour les statistiques rencontre aussi le rêve de pouvoir enfin pénétrer le mystère de ce qui se passe en classe pour pouvoir mieux contrôler la complexité de l’activité d’enseignement. Une illusion qui pourrait toutefois coûter cher.

Indications bibliographiques

Les rapports cités dans ce texte peuvent aisément être retrouvés sur le web. Ceux qui souhaiteraient approfondir les différentes périodes de crise de l’éducation aux États-Unis trouveront des éléments de synthèse tirés de nombreuses publications américaines dans Chaptal 2003, L’efficacité des technologies éducatives dans l’enseignement scolaire, Analyse critique des approches française et américaine, Paris, L’Harmattan, 384 p. Sur l’expérience anglaise du 19ème siècle, on peut lire la synthèse de Brendan Rapple, Payment by Results : An Example of Assessment in Elementary Education from Nineteenth Century Britain (http://escholarship.bc.edu/library pubs/5 ). Le site http://www.ed.gov/nclb/overview/int... offre un résumé de la loi NCLB. Le rapport The Proficiency Illusion d’octobre 2007 du Thomas Fordham Insitute (http://www.edexcellence.net/foundat...) fournit un état étonnant des disparités entre les États concernant l’appréciation du niveau des tests. Sur la re-autorisation de la loi NCLB, le rapport début 2007 du Aspen Institute, Beyond NCLB (http://www.aspeninstitute.org/atf/c... ) représente à la fois une approche bi-partisane et en même temps une vision très orientée de nature à susciter des controverses. Concernant les diverses tentatives de Merit Pay, quelques sources constituent une bonne entrée en matière. C’est le cas particulièrement de l’analyse des années 70 et 80 par Larry Cuban et David Tyack dans leur ouvrage de 1995 Tinkering Toward Utopia : A Century of School Reform dont un extrait relatif à cette question est consultable en ligne (http://www.rethinkingschools.org/ar...). Pour les périodes plus récentes mais aussi pour leur analyse historique, on lira les articles de Lewis Solmon et Michael Podgursky, The Pros and Cons of Performance-Based Compensation, réalisé en 2000 à l’initiative de la fondation Milken (http://web.missouri.edu/ podgurskym...) et celui de 2006 du même Michael Podgursky et de Matthew Springer Teacher Performance Pay, A Review (www.performanceincentives.org) qui fournissent des détails sur les expérimentations en cours. La meilleure synthèse des diverses problématiques actuelles, accompagnée d’un résumé des expériences qui comptent, figure toutefois dans une analyse de février 2007 du CPRE, Consortium for Policy Research in Education, un consortium regroupant sept universités prestigieuses, intitulé Teacher Performance Pay : Synthesis of Plans, Research, and Guidelines for Practice (http://www.cpre.org/images/stories/...).

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