Logement : un droit bafoué

84% des français jugent insuffisante l’action des responsables politiques sur cette catastrophe sociale. La fondation abbé Pierre vient de publier son 17ème rapport. Que serait un Service Public du logement ? Michel Martet, du SNUCLIAS, propose des pistes pour l’action.

LOGEMENT, UNE SEULE ALTERNATIVE : MONOPOLY OU SERVICES PUBLICS

Michel Martet

De récentes initiatives, tant des mouvements sociaux et syndical, dont la FSU est partie prenante (18 mesures pour améliorer la situation) que du mouvement HLM (10 propositions pour sortir de la crise), visent à faire de la question du logement une « cause nationale » lors de ces présidentielles : 73% des français estiment que les candidats ne parlent pas assez de cette véritable catastrophe sociale, et, plus grave, ils sont 84% à juger insuffisante l’action des responsables politiques.

LE CONSTAT

Il est vrai que, loin de se résorber, jamais l’actuelle crise du logement n’a été aussi importante : la fondation Abbé Pierre, dans son rapport annuel 2012, chiffre à « 700 000 les personnes privées de domicile personnel dont 133 000 SDF et un total de 3,6 millions de personnes pas ou très mal logées et plus de 5 millions en situation de réelle fragilité de logement ».

Mais, au delà de ces chiffres globaux, la crise, c’est aussi :

  • D’un coté, un pays compte de plus en plus de pauvres (8 200 000 personnes sous le seuil de pauvreté - 954 euros - dont 333 000 de plus entre 2007 et 2010), a une population dont le revenu médian est inférieur à 1600 euros, et, ce que l’on appelle les couches moyennes, se situe selon le niveau de ressources annuel des ménages par quartiles, entre 14 000 et 33 000 euros. Cela expliquant que près de 80% de la population est éligible au logement social, chiffre tombé à 65% après la baisse arbitraire de 10% des plafonds de ressource en 2010 conformément à la loi Boutin.
  • De l’autre 80% des logements neufs sont inaccessibles à la population tant en accession qu’en locatif. Par ailleurs, la très grande majorité des propriétaires du parc privé existant, tant individuels qu’institutionnels, profitent de chaque relocation pour augmenter de manière importante les loyers. Tout cela concourt à rendre insupportable le poids des dépenses de logement pour la majorité de la population. Selon l’INSEE un ménage sur deux consacre plus du quart de ses revenus à son habitation, cette proportion pouvant aller jusqu’à 50% pour les plus faibles revenus résidant dans les zones les plus « tendues » ; de façon complémentaire une étude du CREDOC montre que le poids de ce poste a des répercussions directes sur les dépenses consacrées à l’alimentation, à la santé ou au transport.

Face à une telle situation, comme l’écrit dans son dernier rapport annuel (p 173) la fondation Abbé Pierre, « l’heure n’est plus aux mesures « correctives » ou aux « modulations » à la marge, dans des dispositifs plus ou moins sectoriels qui se succèdent et s’empilent (ou se contredisent ou s’annulent), sans véritable ambition politique. Il y a lieu de mettre en place une « intervention systémique et transversale ».

LES CAUSES DURABLES

Pour répondre efficacement à cet enjeu il faut d’abord comprendre quelles sont les racines de l’actuelle crise du logement et de son amplification.

Si la crise de 2008 a été un accélérateur de celle du logement, c’est parce que l’Etat, plutôt que d’essayer de répondre aux besoins sociaux, s’est prioritairement attaché, par les mesures qu’il a prises, à en minimiser les conséquences pour les promoteurs privés. Aujourd’hui, sur les 36 milliards d’euros que l’Etat accorde au logement, les 2/3 vont au secteur privé et aux propriétaires occupants.

Mais le fond de l’affaire, c’est la volonté d’unifier totalement le marché du logement afin et de valoriser le capital immobilier et d’accélérer le désengagement financier de l’Etat, c’est-à-dire de choisir contre le droit fondamental au logement, la marchandisation de celui-ci. C’est le rapport Barre sur la réforme du financement du logement publié en 1975 qui signe la mise en œuvre de cette orientation politique.

Celle-ci va se traduire par une attaque systématique contre tous les outils publics qui avaient permis de résorber en grande partie, grâce à une politique volontariste, la crise de 1954.

Les organismes constructeurs

  • le décret de 1986 sur la transformation des OP HLM en OPAC et l’ordonnance de 2007 créant les OPH, organisent la privatisation des organismes constructeurs : personnels privés, comptabilité de droit privé, respect de l’équilibre financier voire recherche d’une rentabilité financière. Ces contraintes, auxquelles s’ajoutent une réduction des moyens qui leurs sont alloués, les empêchent d’exercer efficacement leurs missions d’abord en terme de construction mais aussi en terme d’entretien et d’amélioration de leur parc ancien. Pire, elle tend à tend à les faire s’orienter vers des locataires solvables.
  • projet de l’UMP de créer un « droit à l’achat pour les locataires de logements sociaux », à l’image de ce qu’a fait en son temps Margaret Thatcher. Cela reviendrait à, d’une part, retirer la maîtrise de leur patrimoine aux OPH et surtout de l’autre à retirer du parc social un nombre non négligeable de logements alors même que son taux de rotation est très faible. Cela entrainerait enfin une tension supplémentaire sur le potentiel d’attribution et de mutation ainsi que sur l’applicabilité de la loi DALO.

Le financement public

  • la loi de janvier 1977 substituant « l’aide à la personne » (APL) à « l’aide à la pierre » permet de détourner vers la promotion privée des fonds publics.
  • La remise en cause de la centralisation de l’épargne investie sur les livrets A par la CDC au profit des banques qui en accapareront 35%, détourneront ces sommes du financement du logement social. Cela va se traduire par, d’une part, une diminution importante des prêts à très longue durée et à taux réduit qui représentent jusqu’à 80% du coût de production, nécessaires aux organismes HLM pour construire du logement social et réhabiliter le parc ancien. De l’autre cela nécessitera pour les OPH un recours accru aux marché financiers à des taux plus élevés et des durées plus courtes et avec la disparition du taux d’intérêt égal consenti à tous les organismes quelle que soit leur taille.

    La fixation d’une mission résiduelle au logement social
  • le refus d’appliquer la loi SRU par certaines communes en contrepartie d’une amende non dissuasive, ou son détournement en intégrant un fort taux de PLS, logements inaccessibles aux faibles revenus même si leurs loyers sont réglementés,
  • l’article 24 de la loi DALO qui permet de proposer à un ménage prioritaire un logement dans un autre département que celui de son lieu de résidence,
  • la baisse des plafonds de ressources pour accéder au logement social,
  • la revalorisation très importante des surloyers,
    signifient le refus, de ce que la fonction de la construction sociale n’est pas seulement de loger celles et ceux qui ne peuvent trouver dans le cadre du marché un logement correspondant à leurs besoins, mais est aussi de permettre la mixité sociale. En d’autres termes, c’est accepter que la construction sociale ne vise plus qu’à la construction de quartiers de pauvres et fasse coïncider inégalités sociales et spatiales. Cela signe par avance l’échec de tous les « plans banlieues » à venir.

PROPOSITIONS POUR UN SERVICE PUBLIC DU LOGEMENT EFFICIENT ET DEMOCRATIQUE

Il faut d’abord une ambition politique, affirmer pour le logement ce qu’assénait Victor Hugo à propos de la misère : « en pareille matière, tant que le possible n’est pas fait, le devoir n’est pas rempli ».

Une politique volontariste demande des moyens pour la mettre en œuvre. Ceux-ci sont connus par l’expérience : il s’agit de reconstruire les outils publics qui avaient montré leur efficacité en 1954. Certes pas à l’identique, car les conditions ne sont pas les mêmes, que des critiques justifiées notamment sur leur manque de transparence doivent être prises en compte, qu’il s’agit aussi de les enrichir de dispositifs nés postérieurement tels la loi SRU et la loi DALO.
Mais surtout, le sujet est si important au quotidien pour des millions de personnes qu’il s’agit de confronter ces moyens aux critiques et aux réflexions issus des usagers, des mouvements sociaux et syndicaux… En ce sens il ne peut s’agir là que de propositions soumises au débat de tous les acteurs du logement.

Quelques indispensables mesures générales d’urgence :
Aujourd’hui, le délai entre le moment où le financement de logements est acté et celui où il est livré est de 4 ans. Il est donc nécessaire pour crédibiliser nos ambitions en matière de droit au logement de proposer, dès aujourd’hui ? des mesures d’application immédiate qui marqueront le commencement d’un vrai changement pour la population. C’est le sens de ces mesures générales d’urgence qui concerneront d’abord le parc existant et cela d’autant plus que dans les grandes agglomérations ces mesures sont incontournables pour faire vivre et développer la mixité sociale.
Il s’agit de :

  • l’interdiction de toutes les expulsions des personnes et familles en difficultés ;
  • la régulation des loyers en régulant les relocations et en fixant des niveaux plafond de loyers ;
  • l’interdiction des ventes à la découpe ;
  • le renforcement des systèmes de location solidaire pour tout logement vacant depuis plus de 6 mois (en France cela concerne près de 2 millions de logements dont environ 300 000 en Région Ile de France et 100 000 à Paris), en cas de refus du propriétaire, application du droit de réquisition ;
  • l’assurance pour ceux qui bénéficient de l’APL du maintien de son pouvoir solvabilisateur conformément à l’article 8 de la loi de 1977 qui précise que la révision annuelle « assure par toutes les mesures appropriées le maintien de l’efficacité sociale de l’APL » ;
  • l’abrogation de la loi Molle dite loi Boutin (surloyer, abaissement des plafonds de ressource pour l’accès au logement social,…) et la suppression des prélèvements d’Etat sur les organismes HLM.
  • l’ANRU ne pourra mener ses opérations de démolition de logements existants qu’après avoir opéré le relogement préalable des habitants concernés qui bénéficieront, s’ils le souhaitent, d’un droit prioritaire au retour dans les lieux.

Au-delà, deux mesures de justice sociale sont aussi nécessaires :

  • la prise en compte dans l’indice des prix du poids réel du poste logement aujourd’hui scandaleusement sous-évalué ;
  • ramener le taux d’effort des ménages pour le logement à un maximum de 20%.

Un service public du logement doit d’abord pouvoir s’appuyer sur une loi d’orientation foncière urbaine et divers dispositifs ayant pour objectif la satisfaction des besoins réels :
Celle-ci doit créer les moyens de lutter contre la rétention foncière et l’enrichissement sans cause (spéculation) aux dépens de la collectivité par des documents d’urbanisme et/ou une réforme de la fiscalité foncière (fiscalité progressive sur les plus values confiscatoire au delà d’un certain seuil) et organisant une maîtrise publique des sols (renforcement des procédures de préemption pour cause d’utilité publique, réservation pour des opérations sociales des emprises publiques ou parapublique (administrations, SNCF, RATP, AP, …) ;

  • Le remplacement immédiat des aides à la production de logements locatifs privés sans contrepartie sociale (loi Sellier) par des aides uniquement à la production des logements faisant des contrepartie en terme de modération des loyers ;
  • l’augmentation de 20 à 30% du taux de logements sociaux de la loi SRU et l’application d’une majoration importante pour les PLAI et d’une minoration importante pour les PLS.

Cela étant précisé, quelles devraient être les principales caractéristiques d’un Service public du logement :

Un service public qui applique le droit au logement
Cela signifie que les organismes logeurs qui en font partie :

  • assurent le logement de toutes celles et tous ceux qui, vu leurs revenus, ne peuvent trouver dans le parc privé de logement correspondant à leurs besoins (confort et taille pour éviter les surpeuplements) ;
  • acceptent que, de manière momentanée, certains usagers puissent bénéficier de l’accès gratuit à leur logement, notamment en cas de chômage, et se refusent à recourir à l’expulsion.

Un service public « démarchandisé »
Cela signifie que les structures qui le composent :

  • appliquent un droit exorbitant du droit du marché tant pour l’acquisition foncière que pour les rapports avec les usagers ;
  • fonctionnent avec des agents bénéficiant du statut de fonctionnaire d’Etat.

Un service public national avec des établissements locaux démocratiques et efficients :

  • un service public national pour assurer l’égalité des droits et une prise en charge égale des besoins sociaux sur tout le territoire et ayant les moyens de s’opposer aux égoïsmes locaux. Actuellement, les règles d’urbanisme et les permis de construire restent soumis au bon vouloir des municipalités : les schémas de cohérence territoriale et les PLH visés par l’Etat ne sont pas contraignant. Cela doit cesser. Par exemple le service public doit avoir les moyens de retirer aux maires qui n’appliquent pas la loi SRU où cherchent à la détourner en surpondérant les PLS, leurs prérogatives en matière de permis de construire et de les confier par délégation à ses établissements locaux. Il aura aussi pour mission de fixer les critères généraux à respecter dans le cadre des commissions d’attribution ; ce devrait être une articulation dont la proportion tiendrait aux réalités locales entre l’ancienneté de la demande et l’application de la loi DALO.
  • territorialisé pour :
  • d’une part prendre en compte efficacement les adaptations demandées par la réalité locale. Cela signifie à la fois la concentration de tous les moyens juridiques, financiers, d’organisation et d’outils opérationnels (OPHLM, établissement public foncier, …) dans les mains d’une seule autorité clairement identifiée. Celle-ci aura en particulier pour mission de diffuser l’aide à la pierre aux offices et de veiller au respect des règles d’attribution.
  • d’autre part favoriser une implication citoyenne majoritaire des représentants d’élus locaux, de salariés et d’associations d’usagers en place (locataires) et d’usagers potentiels (demandeurs de logement) ;

Des observatoires locaux, appuyés sur la participation citoyenne doivent être mis en place pour affiner la connaissance des besoins locaux, définir les objectifs en terme de construction, de rénovation et de réhabilitation afin notamment de lutter contre un étalement urbain incontrôlé ;
Cette implication citoyenne pour être importante et constante exige une grande transparence qu’il s’agira d’organiser. C’est vrai en particulier en ce qui concerne la commission d’attribution, instance qui a très souvent, jusqu’ici, fait l’objet de critiques le plus souvent justifiées et qui devra publier un bilan annuel de ses attributions. Celui-ci devra préciser notamment pour les attributaires : la date de leur demande, leurs ressources, la taille du ménage et assorti de l’obligation de déclarer le nombre de logements qui resteraient libres et la raison de cet état de fait inacceptable quand on connaît une situation de pénurie. Ces bilans, outre leur justification au regard de l’exigence de transparence, seront également fort utiles pour affiner la correspondance entre les objectifs fixés à l’organisme et la réalité des besoins.

La participation des usagers doit être au cœur des règles de fonctionnement du service public ; les systèmes de démocratie participative doivent pouvoir s’appliquer notamment en ce qui concerne l’entretien des cités, les travaux importants…
Cette recherche de l’efficacité et de la démocratie font que son champ d’action recouvre un territoire à la fois suffisamment large, proche des citoyens et avec des instances de concertations ; La collectivité locale de rattachement pourrait être l’agglomération si celle-ci avait un conseil élu au suffrage universel ce qui n’est pas le cas aujourd’hui.

Un service public outil permettant de renforcer la mixité sociale.
La politique de mixité sociale est, par principe une approche qu’il convient de défendre
Cependant il faut reconnaître que le débat aujourd’hui sur le bien fondé de cette notion est passablement obscurci par des pratiques de détournement. En effet, il serait dérisoire de nier que ce terme de mixité sociale a pu servir de bouclier à des collectivités locales pour ne pas loger les ménages, notamment immigrés, les plus en difficultés et à des organismes bailleurs pour faire prévaloir la gestion et le fonctionnement de leur parc locatif sur l’évolution des besoins en matière de logement, comme le rappelle le Conseil National des Villes dans un avis de 2005.
Pourtant, dans le même temps, ce concept peut être considéré comme l’une des modalités du droit au logement et à la ville dans la mesure où il sous-tend l’idée d’une garantie d’accès en faveur des populations défavorisées dans les secteurs qui les excluent ordinairement.
En fait ce débat, qui n’a rien d’académique, n’a d’autre solution que de considérer comme la FEANTSA l’a fait dans sa réclamation collective de 2006 devant le Comité européen des droits sociaux que « c’est dans l’utilisation de la mixité sociale par les dispositifs normatifs que cette notion devient un outil de discrimination et d’entrave à l’exercice du doit au logement. En ce sens, l’Etat est responsable de cette dérive ».
Raisonner aujourd’hui, alors que la plupart des opérations qui ont lieu dans des zones où la question du logement est « tendue » (construction, réhabilitation, transformation de bureaux, …) sont petites et totalement insérées dans des tissus urbains denses, comme on le faisait lorsqu’il s’agissait d’opérations importantes et extérieures au tissu urbain, est le premier moyen utilisé pour détourner la mixité de son but en minimisant l’attribution de logement dans ces opérations à des ménages en difficulté. En effet, on peut considérer que dans le cas de ces opérations petites et insérées, c’est le quartier environnant qui permet la mixité sociale et que vouloir la rechercher dans le cadre même de l’opération constitue un détournement de cette notion. Autrement dit, c’est la Ville, le quartier qui doit être mixte pas systématiquement le patrimoine des bailleurs sociaux et encore moins « par principe » chaque opération ; la localisation, la taille de l’opération doivent être pris en compte.

Un service public bénéficiant d’un pôle financier public appuyé sur la CDC :
Il est essentiel de revaloriser les aides à la pierre. En effet, celles-ci (prêts à très long terme assis sur le livret A et remboursables grâce aux loyers) redonneront au service public du logement les moyens de faire face à leurs missions de création de logements (construction, réhabilitation, rénovation) et par ailleurs, parce qu’elles permettent de réduire l’écart entre loyers et capacités financières des ménages, seront économes en APL.
Cela passe par :

  • la recentralisation totale de la collecte du Livret A par la CDC. Notons d’ailleurs à ce sujet que, contrairement à ce que veut faire croire le lobby bancaire, la commission de Bruxelles, si elle a demandé que la distribution des Livrets A et Bleus soit élargie aux banques, n’a, en revanche, jamais remis en cause sa centralisation par la CDC ; très claire, la commissaire européenne à la concurrence, Nelly Kroes, précisant « personne ne remet en cause ni les objectifs du service d’intérêt général en matière de financement du logement social, ni la centralisation des fonds collectés à la Caisse des Dépots et Consignations » ;
  • l’application immédiate à la hausse de la règle de calcul automatique de son taux d’intérêt, ce que le gouvernement vient de refuser pour ne pas siphonner l’assurance vie actuellement en pleine décollecte ;
  • le relèvement de son plafond, cette mesure étant secondaire dans la mesure où environ 60% des détenteurs d’un Livret A ont moins de 200 euros sur celui-ci.

Michel Martet le 16 avril 2012

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