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Nouveau management public

entretien

Entretien avec David Robinson, directeur général associé de la TUAC, responsable de l’Association canadienne des professeures et professeurs d’université

La question du salaire au mérite prend place dans les grands projets de l’OCDE, pourriez vous resituer cela ?

Il est important de situer la question de la rémunération au mérite des enseignants dans le contexte plus large de l’ensemble des réformes éducatives qui ont été promues par un grand nombre de gouvernements et d’agences, y compris l’OCDE. Dans son travail sur les politiques d’éducation de ces dernières années l’OCDE, s’est convertie à la théorie du Nouveau Management Public pour donner un cadre à ses recommandations.

Brièvement, le Nouveau Management Public peut être caractérisé par une approche néo-libérale du management des institutions publiques qui défend un rôle plus important des mécanismes de marché dans la régulation de l’offre de services publics, et une réduction du rôle du gouvernement. La restructuration de l’éducation à travers le Nouveau Management Public peut être perçue de différentes façons : la décentralisation ou l’ « autonomie » des institutions à travers le self-management (auto-management), l’encouragement de la concurrence entre les institutions, les exigences croissantes de l’obligation de résultats dans le domaine financier (financial accountability), la focalisation sur l’évaluation des résultats, la confiance dans le partenariat « public-privé », plus de choix consuméristes pour les parents et les élèves, des pouvoirs étendus des managers dans les établissements scolaires, et plus d’évaluation des enseignants combinée à des récompenses selon leur performance.

Cette façon de penser est fréquente dans de nombreux projets de l’OCDE, y compris le travail récent concernant l’attraction et le maintien en poste des enseignants ainsi que les projets en cours comme PISA (Programme International pour le Suivi des Acquis des élèves). Il y a même des propositions qui sont jetées sur la table pour que l’évaluation PISA s’étendent aux étudiants dans l’enseignement supérieur. Le Nouveau Management Public apparaît comme un thème de l’OCDE dans son évaluation thématique de l’éducation tertiaire, un projet sur plusieurs années qui évalue l’enseignement supérieur dans de nombreux pays. L’évaluation devrait faire ressortir un nombre de recommandations hautement controversées, notamment des changements dans l’emploi et les conditions de travail des universitaires. La rémunération au mérite, sans surprise, constitue l’une de ces recommandations.

Je pense que le point essentiel est que la notion de rémunération au mérite ou à la performance est un élément d’une plus grande transformation de l’éducation et des autres services publics selon un renforcement d’une logique marchande et consumériste.

Comment se présente le développement du salaire au mérite au Canada, quels en sont les mécanismes, les règles…. ?

Á la différence du Royaume-Uni, les systèmes de rémunération de la performance individuelle pour les enseignants ne sont pas courants dans l’enseignement primaire et secondaire canadien. La plupart du temps, les salaires des enseignants canadiens sont liés à leur expérience professionnelle et à leur âge, leurs qualifications et leur savoir professionnel plutôt qu’aux résultats des élèves ou à d’autres mesures de la « performance » individuelle. Cela ne veut pas dire que les gouvernements dans les Provinces ne se sont pas intéressés par l’introduction de la rémunération au mérite dans les établissements scolaires. Mais d’après eux, au Canada, les syndicats ont réussi à repousser ces propositions quand elles émergeaient.

Par ailleurs, la rémunération selon le mérite est assez bien répandue dans l’enseignement supérieur canadien. Mais les règles et les procédures qui définissent comment le mérite doit être évalué et récompensé sont très différentes d’une institution à l’autre. Généralement, cela implique des systèmes où les professeurs sont évalués les uns par rapport aux autres pour une réserve financière donnée, généralement délivrée sous la forme d’un bonus annuel. Parfois, les décisions concernant la distribution des bonus liés au mérite est faite directement par les managers. Cela donne bien sûr un grand pouvoir discrétionnaire aux administrateurs. Dans d’autres cas, un comité d’évaluation du mérite est constitué avec des représentants de l’administration et des membres du corps enseignant. Même dans cette instance demeurent des interrogations sur la transparence et la justice dans l’attribution des rémunérations selon le mérite.

Concernant ce qui est visé dans l’évaluation selon le mérite, de plus en plus d’importance tend à être accordée aux mesures de la recherche de performance, comme le nombre de publications, les citations ou les subventions extérieures perçues par un professeur. De manière croissante, nous observons que d’autres éléments de la scolarité -comme l’enseignement et le service rendu à la communauté- sont rétrogradés dans les évaluations de la performance. Pour moi, cela montre que la rémunération au mérite peut être utilisée de façon subtile pour modifier les priorités universitaires en récompensant et en encourageant certains types d’activités au détriment d’autres. En fait, les incitations au mérite concernent souvent la mesure et la sanction d’un certain type de résultats.

Les organisations syndicales ont eu l’occasion de pointer un certain nombre de difficulté et d’effets pervers du salaire au mérite, quelles sont elles ?

C’est une des nombreuses difficultés que l’on observe avec la rémunération au mérite. Ses défenseurs considèrent que donner un bonus aux enseignants à partir de performances mesurables permet de créer des incitations qui les poussent à travailler davantage et à produire de meilleurs résultats. Et qui s’opposerait à ce que les enseignants aient de meilleurs résultats avec les étudiants ? Le problème est qu’il y a étonnamment peu de preuves pour soutenir cette affirmation. En fait, beaucoup d’évaluations des efforts réalisés en Amérique pour introduire des plans de rémunération selon le mérite ont trouvé que les récompenses avaient peu de relation avec l’amélioration de la scolarité. Par exemple, un rapport du Service de Recherche pour le Congrès Américain a montré qu’il y avait « peu de preuves évidentes de l’augmentation de la performance des enseignants à la suite des programmes de rémunération au mérite. De façon similaire, Sharon Morrow a étudié ces programmes dans différents États et districts aux États-Unis en trouvant que « il n’y avait pas de preuve dans cette étude pour soutenir le postulat selon lequel la rémunération à la performance améliorerait la réussite des étudiants »

Pourquoi en est-il ainsi ? En fait, ce que la recherche montre, c’est que les enseignants sont fortement motivés par des facteurs non pécuniaires comprenant la satisfaction intrinsèque dans leur travail, la reconnaissance de leurs pairs, et leur responsabilité vis-à-vis des étudiants. Si ces sources de motivation sont fortes, tant que le salaire lui paraît adapté, l’enseignant s’engagera avec une dépense d’énergie considérable. Dans ce cas, la rémunération au mérite peut avoir des effets contre-productifs.

Dans son évaluation très exhaustive des systèmes de rémunération au mérite, Edward Lawler de l’Université de South California a trouvé que ces systèmes généraient inévitablement deux problèmes principaux : les mesures pour évaluer le mérite sont la plupart du temps considérées comme injustes et discrétionnaires, et l’évaluation continue de la performance individuelle rend tout le monde potentiellement malheureux. . En effet, le moral en prend un coup et la performance finit par décliner. Administrer le système de rémunération au mérite se révèle de plus extrêmement coûteux. Cela exige beaucoup de papier, d’évaluations et de mesures qui mobilisent un temps et des ressources considérables. Pour vous donner juste un exemple, au Canada, l’ancien administrateur de l’Université de Calgary a affirmé que le coût total des heures complémentaires utilisées pour rémunérer les enseignants au mérite était l’équivalent du salaire de 12 professeurs à plein temps en milieu de carrière. Je pense que c’est là un point critique : les programmes d’incitation à la performance individuelle sont typiquement offerts comme substituts à ce qui est réellement nécessaire pour améliorer les écoles et les universités, c’est-à-dire un financement plus soutenu et plus équitable.

En quoi le changement de la règle salariale joue-t-elle sur l’enseignant, son travail, ses orientations… ? En fin de compte, comment le salaire au mérite produit-il des effets, et surtout lesquels ?

En théorie, la rémunération au mérite devrait changer le comportement de l’enseignant de telle manière qu’il améliore la réussite de l’étudiant. Mais en réalité, à chaque fois que cela a été introduit dans les écoles, les systèmes de rémunération au mérite non seulement n’ont pas produit les effets désirés, mais ils ont la plupart du temps entraîné un déclin du moral et de la satisfaction dans le travail. Cela ne doit pas trop surprendre. La rémunération individuelle au mérite encourage davantage les comportements opportunistes et concurrentiels et moins la coopération et la collaboration à l’intérieur des groupes. Cela peut constituer un problème sérieux dans le cadre scolaire parce qu’éduquer des élèves nécessite une collaboration importante parmi les enseignants.

Á un autre niveau, les systèmes de rémunération à la performance peuvent influencer les manières d’enseigner dans la classe. Dans beaucoup de systèmes de mérite, les scores des élèves aux tests sont régulièrement utilisés pour évaluer la performance de l’enseignant. Mais cela peut encourager les enseignants à mettre l’accent sur l’enseignement qui permet d’améliorer les scores aux tests, peut-être au détriment d’autres sujets ou thèmes.

Si l’on considère la situation de l’enseignement supérieur, les systèmes de rémunération au mérite peuvent avoir des effets pernicieux sur les priorités académiques, et particulièrement le type de recherches conduites par les professeurs. Cela arrive parce que l’évaluation du mérite tend à favoriser à la fois la quantité et la qualité, et les projets de recherche qui attirent un soutien financier externe. Ainsi, l’agenda académique peut être régi par des valeurs et des préoccupations non-universitaires. En même temps, les indices de mérite et de performance peuvent être utilisés pour attaquer certains départements, facultés, et les individus qui réussissent « mal » dans ces évaluations pourtant discutables.

Plus largement comment les profs réagissent ils ?

Ce qui est intéressant, c’est que là où le système de rémunération au mérite a été introduit, même avec l’accord des enseignants, la grande majorité d’entre eux ont fini par le détester. Encore une fois, c’est parce que les évaluations individuelles sont perçues comme injustes et arbitraires, mais aussi parce que la rémunération selon la performance individuelle affaiblit la collaboration et le moral. L’une des leçons que nous avons retenue est que la rémunération selon le mérite rend presque tout le monde malheureux.

Le passage d’une rémunération collective, normée, instituée à une rémunération individualisée, à la performance, suppose une réflexion sur la légitimité de la règle salariale. Ce qui était légitime (le collectif, les missions…) est progressivement délégitimé. L’assurance qualité dans le cadre du développement de service éducatif produit un effet de légitimation de la performance individuelle. Comment voyez-vous ce déplacement de la légitimité, et comment les syndicats pourraient-ils y faire face ?

La rémunération individuelle au mérite pose des défis importants aux syndicats, précisément pour les raisons que vous mentionnez. Les systèmes de rémunération au mérite peuvent individualiser la relation de travail et affaiblir la voix collective des salariés. Á l’extrême, ils peuvent miner le principe de la négociation collective. En Australie, par exemple, le précédent gouvernement de John Howard a introduit des régulations qui exigeaient des universités qu’elles donnent la possibilité aux enseignants de choisir entre le maintien dans les accords collectifs négociés ou la signature de contrats de travail individuels. C’était clairement une attaque de grande ampleur contre les droits des syndiqués, mais c’était présenté par le gouvernement comme une nécessité pour donner la « liberté » aux managers à l’Université d’être récompensés pour leur excellence.

Il est important pour les syndicats de prendre les devants et de relever ce défi de la rémunération au mérite. J’ai évoqué comment les syndicats enseignants canadiens avaient réussi en ce domaine, même si ils ont du accomplir des efforts très déterminés.

La leçon que nous avons retenue est que nous avons besoin de travailler à la fois à la table des négociations et dans l’arène politique. Dans la négociation collective, nous avons besoin de nous assurer que tous les membres seront traités de manière adaptée et juste, plutôt que de tomber dans le piège de la rémunération individuelle de la performance.

Au niveau politique, nous avons besoin de nous engager dans le débat public sur la manière d’améliorer la qualité de l’éducation publique. Certains défenseurs de la rémunération au mérite avancent l’idée qu’elle est nécessaire pour que les bons enseignants soient récompensés et les mauvais punis. Mais si c’est la raison d’être de la rémunération au mérite, nous avons alors à renverser l’argument. Nous devrions dire que nous avons besoin d’un système excellent pour nous assurer de la compétence des enseignants, plutôt qu’une méthode erronée et fondamentalement biaisée pour les payer moins. Nous avons besoin d’établir le fait qu’un bon système d’éducation doit être conçu pour faire en sorte que les enseignants bénéficient d’une formation et d’un développement professionnel de premier ordre, que les tailles des classes soit gérables, et que le processus éducatif soit consacré au développement complet de la personne.

Quelles sont les perspectives internationales, pour l’IE (Internationale de l’éducation) notamment, pour faire face à des changement qui semblent toucher tous les pays de l’ODCE ?

Je pense que les défis les plus sérieux et les plus difficiles auxquels nous faisons face à l’échelle mondiale, en tant qu’enseignants et syndicalistes, est constitué par la voie vertigineuse et l’intensité de la marchandisation de l’éducation, dont la rémunération au mérite est le symptôme. Cette tendance a des implications directes non seulement sur la nature et le but de nos écoles et de nos universités, mais aussi sur les conditions de travail et la liberté académique.

Je pense sérieusement qu’il y a un biais majeur dans le travail de l’OCDE sur l’éducation. Pour l’OCDE, l’éducation est simplement une autre marchandise sur le marché, les élèves et les parents sont des consommateurs, et les enseignants et leurs employeurs doivent être tenus responsables et managés plus efficacement.

Ce qui me perturbe le plus est l’influence que cette vision générale, comme les recommandations politiques concrètes de l’OCDE, a sur les gouvernements à travers le monde. Cela n’a jamais été contesté, mais je pense que la réponse collective de la communauté des syndicats doit être renforcée. Nous avons besoin, à travers nos syndicats locaux et nationaux, mais aussi au niveau international, de développer une vision alternative et durable de l’éducation pour le XXIe siècle.

Du point de vue de l’enseignement supérieur, je pense que nous avons besoin de réaffirmer des valeurs fondamentales. Les universités publiques ont été fondées pour promouvoir l’indépendance de la pensée intellectuelle, pour permettre aux chercheurs de travailler librement à l’abri de l’influence des puissants groupes d’intérêts, et pour éduquer tous les membres de la société pour toutes ses activités, y compris les activités non marchandes.

Plutôt que rendre simplement service au marché, les institutions de l’enseignement supérieur ont le pouvoir individuellement et collectivement de défier les orthodoxies néo-libérales. En tant qu’universitaires, nous devons créer l’espace et nous doter des capacités de créer des alliances et des réseaux, à la fois à l’intérieur de nos pays mais aussi, et de manière équivalente en importance, au niveau international, afin d’assurer l’intégrité du travail universitaire et de promouvoir le modèle de l’intérêt général de l’Université. Cela doit être notre priorité la plus immédiate.

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